近年来，国内房地产市场持续深度调整，土地市场供需规模已连续三年大幅缩减，土地闲置问题在行业去库存周期中愈发凸显。部分房企因销售回款压力及资金链紧张，选择暂缓开发节奏，导致大量已竞得土地陷入开发停滞状态。值得注意的是，自然资源部于2024年11月出台专项债收购闲置土地政策，今年春节后，广东省内多地先后发布了专项债收购闲置土地的公示，共涉及拟回购土地99宗、拟回购总金额254亿元，试图构建“以时间换空间”的调控闭环。在此背景下，如何平衡土地资源盘活与企业生存需求，已成为行政机关优化存量资源配置、房企破解经营困局的核心议题。我们希望通过该系列研究，系统性地谈谈行政机关、房地产开发企业如何妥善处置、应对闲置土地有关问题。让我们以闲置土地法律界定为切入点，开启我们的系列评析。
一、关于闲置土地有关法律法规的适用问题
根据我国《土地管理法》第四条的规定，土地划分为农用地、建设用地和未利用地。对于农用地（即耕地），《土地管理法》第三十八条第一款明确规定不得闲置。但对于建设用地和未利用地的闲置问题，《土地管理法》并无直接规定，仅在《土地管理法》第三十八条第二款中规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地依照《城市房地产管理法》的有关规定办理。我们的系列文章将聚焦建设用地的闲置问题，文中的闲置土地均指闲置的建设用地。
原国土资源部（现自然资源部）于1999年发布了《闲置土地处置办法》（以下简称“《办法》”），并于2012年进行了第一次修订并施行至今。《办法》在第二条中将闲置土地的定义明确为国有建设用地，且在第三十一条中明确集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置参照《办法》有关规定执行。故我们认为建设用地的土地闲置问题均可适用《办法》的有关规定。
值得注意的是，实践中存在因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的土地。那么这些土地是否应纳入《办法》的调整范畴内？根据最高人民法院（2020）最高法行再425号行政判决书的意见，首先需要确定相关国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。而对于具体用途的确定，结合土地所在地规范性文件的规定，一般根据有关合同、用地批准文件、立项批准文件、当时规划条件要求、土地价款数额及缴交等情况综合确定土地具体用途。
二、关于闲置土地的定义
《办法》第二条中对于闲置土地有着明确的定义，具体可以分为以下三种情形：①超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地；③已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
同时，《办法》第三十条中也对上述情形中涉及的两个关键词语进行了定义：①动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成1/3。②已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
虽然《办法》对于闲置土地的定义有了上述规定，但仍有一些细节问题未进行明确。例如，多块宗地联合开发时如何认定闲置土地，动工开发日期如何认定等。这些细节问题，一般在各地出台的地方规范性文件中有所解决。因此，结合江西省自然资源厅于2022年2月发布的《关于进一步加强闲置土地处置工作的意见》（以下简称“《意见》”），对闲置土地定义中的关键细节问题进行进一步归纳和总结，具体如下：
（一） 关于闲置土地认定的基本单元除了以单宗土地为基础进行开发的项目外，实践中同样存在囊括多宗土地的大盘项目。针对这种大盘项目，是以宗地为标准还是以整盘为标准认定闲置土地？根据《意见》，闲置土地的认定和处置应以宗地为基本单元，宗地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书载明的面积认定。因规划调整、土地分割转让等原因造成宗地面积变更的，按重新核发的不动产权证载明的宗地面积认定。
（二） 动工开发日期认定标准根据《办法》的规定，动工开发日期应以国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的为准。未约定、规定或约定、规定不明的，以交地确认书确定的实际交付土地之日起满1年之次日为动工开发日期。若实际交付土地日期也不明确的，根据《意见》，应以签订合同或者核发划拨决定书之日起满1年之次日为动工开发日期。
（三） 动工开发行为认定标准根据《办法》的规定，使用权人取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一，可认定为动工开发。这里需要重点关注施工许可证的取得为必要前提。实践中，使用权人为了抢工期，存在未取得施工许可证就进行开发建设的情形。若使用权人一直未取得施工许可证，同时因各方面原因中止施工满一年以上，使用权人能否以动工开发的面积超过总面积的三分之一为由抗辩不构成闲置土地？同样根据最高人民法院（2020）最高法行再425号行政判决书的意见，建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。即使使用权人存在建设房屋、种植林木、出租养殖等行为，也是属于按农用地性质对涉案土地进行经营管理的行为，不属于建设开发行为。
（四） 动工开发建设用地面积认定标准《办法》中并未明确以什么标准确认动工开发建设用地面积，根据《意见》的规定，关于面积的认定按照以下标准执行：
（一） 项目投资额认定标准
《办法》中仅规定了投资额不包括国有建设用地使用权出让价款、划拨价款以及缴纳的相关税费，即投资额应理解为仅用于建设用地开发建设的资金，获得建设用地使用权所需的相关资金不得计算在内。根据《意见》的规定，投资额的认定遵循以下标准：
三、结 语
本文通过整理法律法规以及规范性文件对于闲置土地的定义，希望能为相关主体正确理解闲置土地的定义提供帮助。只有正确理解闲置土地的定义，才能进一步应对和处理关于闲置土地的调查、认定、法律后果等问题。基于本文，也向涉及闲置土地问题的相关主体提供如下建议：
（一）在处理和应对闲置土地问题时，除了应当关注《闲置土地处置办法》，还要关注地方规范性文件。一般在地方规范性文件中，会对闲置土地有关问题有着更为详细的规定，能够为相关问题的处置和应对提供更为有效的指引。
（二）建设用地使用权人应及时做好施工许可证的申领工作，避免出现因未取得施工证而被认定构成闲置土地的情形。
（三）若开发项目体量较大，涉及多宗土地，建设用地使用权人需要关注项目所在地规范性文件关于闲置土地认定和处置的基本单元是宗地还是整盘项目，及时与自然资源行政主管部门做好沟通，避免出现因地块分批开发，而被认定为闲置土地的情形。
原文链接详见：泰和泰研析 | 闲置土地问题系列研究之闲置土地的定义