引 言
随着2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》(国办函〔2023〕115号，下称“PPP新机制意见”)公布，宣告政府和社会资本合作（PPP）十年功过翻篇，PPP自此迈入新机制时期。2023年11月28日，国家发展改革委在其网站发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（下称“修订征求意见稿”），对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行第25号令，下称“管理办法”）的修订向社会公开征求意见。笔者撷取《修订征求意见稿》的亮点与遗憾试作解读，以期达抛砖引玉之效，与业界同仁探讨。
【亮点1】概念重塑、厘清争议
（1）PPP=特许经营≠行政许可
《PPP新机制意见》要求PPP项目应聚焦使用者付费项目且全部采用特许经营模式，该等要求自然也落实到《修订征求意见稿》中，《修订征求意见稿》第四条新增规定“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可”。该规定同时重塑了特许经营和PPP的概念，其实是将特许经营（不含商业特许经营）与PPP划上等号，即“特许经营就是PPP，PPP就是特许经营”，自此以后关于“特许经营与PPP之辨”的论争便再无意义了。
值得一提的是，《修订征求意见稿》第四条还明确特许经营“不新设行政许可”“禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及以此为由向特许经营者收费”。此前，学界和司法实践都有“特许经营属于行政许可”的观点。[1]如今特许经营与PPP概念挂钩，更多地强调政府与社会资本的合作关系，区别于《行政许可法》对行政许可系一种行政机关单方授益性行政行为的定性，同样平息了特许经营与行政许可关系的辩难。
（2）“实质重于形式”
《PPP新机制意见》未明确使用者付费的表现形式，彼时笔者便认为对使用者付费项目的理解应当按照“实质重于形式”的原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目也属于使用者付费项目范畴。《修订征求意见稿》第五条规定“使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费”，还在第二十二条规定“由政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用”，算是正式回应了业界对如何界定使用者付费项目的困惑。
（3）BT模式走入故纸堆
PPP推广之前，BT（Build-Transfer，建设-移交）模式一度是我国基础设施投融资的主流模式，随地方政府举债融资行为的不断规范，BT模式亦逐步退出历史舞台。之前对BT模式的限制规定只是以《财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）、《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等规范性文件略提一二，效力十分有限。本次《修订征求意见稿》第七条新增规定“禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务”，首次在部门规章层面禁止采用BT模式，进一步将BT模式推入故纸堆。
【亮点2】定职能、明责任
（1）“地位超然”的发展改革部门
《PPP新机制意见》廓清了PPP管理责任分工，一改过去十年财政部主导PPP发展的格局，明确由国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，加强政策指导，但国务院有关行业主管部门扮演何种角色却未作出规定。《修订征求意见稿》第九条规定国务院有关行业主管部门“按照各自职责履行行业管理职能”，而“涉基础设施和公用事业特许经营政策事项，应当征得国务院发展改革部门同意或者联合印发”则进一步凸显了国家发展改革委对PPP的牵头职责。譬如，原银保监会曾独自印发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）对银行保险机构参与PPP项目融资提出要求，而在PPP新机制时期，若国家金融监管总局再印发类似文件，应当先征得国家发展改革委的同意或者联合发文。
有意思的是，《修订征求意见稿》中还提到“价格主管部门”(第十二条)、“国务院社会信用体系建设牵头部门”（第六十二条）和“特许经营综合协调部门”（第六十三条）。2018年党和国家机构改革中将价格监督检查职责划归市场监督管理部门，但发展改革部门仍保留价格调控、制定价格标准等职责，“价格主管部门”还是发展改革部门；《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见〉的通知》（中办发〔2022〕25号）规定国家发展改革委牵头开展社会信用体系建设，因而“国务院信用体系建设牵头部门”即国家发展改革委；至于“特许经营综合协调部门”，虽然《修订征求意见稿》规定由特许经营项目所在地人民政府指定，但不难想见各地人民政府通常都会指定发展改革部门承担该职能。PPP新机制时期，国家发展改革委和地方各地发展改革部门可谓“地位超然”。
（2）财政部门仍可“有所作为”
《PPP新机制意见》公布以来的一大瞩目之处便是财政部不再主导PPP发展，各级财政部门的职责只剩下“严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律”。《管理办法》第七条关于财政部门“负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作”的职责规定也变更为《修订征求意见稿》第九条规定的“严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理”。
财政部门在PPP新机制时期只能就预算和地方政府债务管理履行职责了吗？2023年11月22日印发的《财政部关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》（财金〔2023〕98号）或许能给出回答。该通知决定废止《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）等11份文件，但是《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等并未废止，仍然有效。《PPP新机制意见》《修订征求意见稿》规范新PPP项目，但对投资额超16万亿元、数量达10346个的存量PPP项目的后续监管与处理肯定还是离不开财政部门的深度参与。
值得一提的是，《修订征求意见稿》在《管理办法》基础上新增规定“特许经营方案应当包括特许经营涉及的国有资产管理要求”（第十二条）、“规范特许经营项目有关阶段和环节涉及的国有资产管理，防止国有资产流失”（第三十五条）。我国国有资产管理体制涵括企业国有资产和行政事业性国有资产，前者虽由各级国有资产监督管理部门履行管理职责，但国有资产监督管理部门与财政部门本就关系密切，甚至国务院国资委的“三定”方案规定国有资产管理法律、法规草案的起草、拟订征求财政部意见，而县（区）一级的财政部门加挂国有资产监督管理局牌子；后者则完全由财政部门履行管理职责。因此，地方各级财政部门对特许经营项目仍可实质性地在国有资产监督管理方面“有所作为”。
【亮点3】项目识别、采购更趋规范
（1）特许经营方案不能替代可行性研究报告
《修订征求意见稿》规定“特许经营方案应当包括特许经营可行性论证”（第十二条），并规定可行性论证的内容（第十四条），吸纳《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等的相关规定。
编写特许经营方案是否意味着作为“履行审核手续”时可以用特许经营方案替代可行性研究报告[2]？笔者认为，答案是否定的。政府投资项目的审批要求便包括编制可行性研究报告（《政府投资条例》第九条），因此PPP项目既然要比照履行特许经营方案的审核手续，可行性研究报告自是不可缺。另外，开展可行性论证并非新鲜提法，除《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》外，《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》（国家发展改革委令2021年第44号）第二十一条便有规定论证情况应当纳入可行性研究报告（可见拙作《国家发展改革委〈中央预算内投资资本金注入项目管理办法〉重点条文解读》）[3]。由此可知，特许经营方案不能也不会替代可行性研究报告。
（2）限缩选择特许经营者的方式
《管理办法》第十五条规定实施机构应当“通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者”，《PPP新机制意见》则要求“通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者”，《修订征求意见稿》承袭《PPP新机制意见》规定实施机构应当“通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者”。
此前，PPP项目采购执行《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号），采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。“公开竞争方式”这一表述只在《财政部关于印发〈政府采购需求管理办法〉的通知》（财库〔2021〕22号）中出现过，该办法第三十一条将单一来源采购方式排除在“公开竞争方式”之外。故笔者认为《修订征求意见稿》的规定是限缩了实施机构选择特许经营者的方式，实施机构不能再采用单一来源采购，至于《修订征求意见稿》规定的“谈判”是否就是指竞争性谈判？“等”字是否还意味着包括竞争性磋商？也只有再待国家发展改革委的进一步明确。
【亮点4】多元化的付费机制和融资渠道
（1）开放其他开发经营权益作为收入来源
财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》曾阐述可行性缺口补助的形式包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种，而《PPP新机制意见》只提及“使用财政资金弥补项目建设和运营成本”，是否意味着除财政资金以外以其他形式弥补项目建设和运营成本仍是可行的？对此有观点认为EOD（以生态环境为导向的城市发展模式）、XOD+城市更新/综合交通枢纽改造等以关联产业开发、特定资源反哺的项目只要不会额外新增财政未来支出责任也为《PPP新机制意见》所容许[4]。《修订征求意见稿》对此给出肯定答复，在第二十二条规定允许特许经营者通过“获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益”，EOD理念将继续发挥支持PPP模式创新发展的作用[5]。
（2）新增保险资金作为融资渠道
《修订征求意见稿》在《管理办法》第二十三条规定的金融机构为特许经营项目提供金融服务和政策性、开发性银行为特许经营项目提供差异化信贷支持的基础上，新增“鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持”。原中国保监会印发过《中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》（保监发〔2017〕41号），对保险资金投资PPP项目所涉事项作出规定。如今《修订征求意见稿》将PPP与特许经营划上等号，新增保险资金作为特许经营项目融资渠道便也理所当然。
面对特许经营期限由30年延长至40年的变化，相对于银行有限的中长期贷款空间，以及其他金融机构亦面临期限错配的风险，保险资金具有期限优势，更匹配PPP项目融资需求。不过，也应认识到保险资金对资金安全性的要求也高于其他融资方式，大型保险机构基本都要求项目资产的评级达到AAA级，而退出机制不明朗等也影响了保险资金投资PPP项目的积极性[6]，有待将来国家发展改革委会同国家金融监管总局进一步研究出台新政策、新措施以落实鼓励力度。
（3）资产证券化未被遗忘
《PPP新机制意见》只提到“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”，对《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）、《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）等大力推广且市场表现更好的资产证券化则只字未提[7]，不免令人产生资产证券化已经“失宠”之感。
近年来PPP资产证券化金额及发行笔数[8]
《修订征求意见稿》第二十八条规定，鼓励符合条件的特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据（PRN）、不动产信托资产支持票据（CMBN）和资产证券化产品等，表明资产证券化并未被遗忘，在将来协同其他结构化融资方式为PPP项目提供有力的融资支持。
（4）政府产业基金和引导基金或将退出特许经营
需关注到的是，与《管理办法》相比，《修订征求意见稿》关于特许经营项目融资方式的一大变化是“国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金”“可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金”的规定被删除。政府产业基金和PPP引导基金等在前十年经历过高歌猛进的阶段，如财政部会同建设银行等国内10家大型金融、投资机构发起设立的中国政企合作基金（1800亿元）和新疆维吾尔自治区PPP政府引导基金（1000亿元）等，但都难逃发展失序、增长动力不足和民间资本参与程度有限等问题[9]，甚至有被审计部门“点名”要求整改者[10]。《PPP新机制意见》以遏制地方政府隐性债务风险和激发民营企业投资活力为主基调，依照该意见的《修订征求意见稿》不再提及政府产业基金和引导基金倒也有迹可循。至于未来二者是否会在经过规范后再回归特许经营项目的融资渠道，有待后续观察。
【亮点5】更加完备的运营监督
（1）区分协议提前终止原因
《管理办法》没有区分特许经营协议提前终止的原因，一概规定“特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿”。《修订征求意见稿》则区分“因政府方原因”和“因特许经营者原因”导致特许经营协议提前终止的不同处理。因政府方原因导致协议提前终止的处理与《管理办法》相同，因特许经营者原因导致协议提前终止的则规定特许经营者应当按照协议约定履行资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持公共服务和公共产品的持续性和稳定性。
不同的处理方式对实施机构选择特许经营者以及特许经营者自身的能力提出更高要求，过往十年大部分PPP项目“重建设，轻运营”的理念或能藉此有所转变。
（2）运营评价与绩效评价并行
《PPP新机制意见》要求实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率，还要按照有关规定开展绩效评价。《修订征求意见稿》为落实上述意见，规定“定期开展运营评价，并按相关规定开展相应的绩效评价”。从文义理解，特许经营项目的运营评价和绩效评价应当是并行不悖的两套评价体系。
《管理办法》只规定特许经营项目进行绩效评价，运营评价属于新引入的要求，但由于运营评价并无先例可循，也无现行可用的操作指引，还有待国家发展改革委制定特许经营实施细则时进一步予以明确。至于绩效评价，《修订征求意见稿》所称的“按照有关规定”，应是指财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）、《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）。一是因党中央、国务院2018年9月1日印发《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），明确各级财政部门建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，发展改革部门并不负责绩效评价工作；二是《财政部关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》并未废止《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，依照该文件开展绩效评价工作也有理据。
（3）信息公开深度、广度要求更高
相比《管理办法》，《修订征求意见稿》对特许经营项目信息公开的深度、广度要求都更高。
当然，《修订征求意见稿》还对特许经营项目的信息公开作了除外规定，即“不包括依法确定为国家秘密的信息，以及商业秘密和个人隐私信息”。该规定的本意在于依法保护国家秘密、商业秘密和个人隐私，但在如何把握与公众知情权的衡平，则有赖于具体实践积累的经验为规则完善提供滋养。
【亮点6】更为健全的法律责任体系
（1）加重公职人员和政府方的法律责任
《管理办法》的“法律责任”一章着重强调特许经营者违法危害公共利益和以不正当手段取得特许经营项目的法律责任和信用惩戒，对政府方及其工作人员法律责任的规定只寥寥数笔且位列特许经营者的责任之后。
《修订征求意见稿》较之《管理办法》对“法律责任”一章做了较大篇幅修订，将公职人员和政府方的责任移前，还新增三条规定加重公职人员和政府方的法律责任（政务处分乃至刑事责任）。可以看出，《修订征求意见稿》的相关规定都是为了贯彻落实《PPP新机制意见》保护特许经营者合法权益、激发民间投资活力的举措。
（2）新增投诉渠道条件不甚成熟
《修订征求意见稿》新增规定“社会公众、特许经营者认为特许经营项目参与方违反本办法规定的行为损害自身合法权益的，可以自知晓或者应当知晓其合法权益受到损害之日起60日内，依法向有监督管理职能的有关行业主管部门投诉。无法确定行业主管部门的，可以向特许经营项目所在地人民政府指定的特许经营综合协调部门投诉。”该条规定新增投诉作为监督和救济渠道，有助于将社会公众和特许经营者的监督权落实，本意值得赞许。
不过在笔者看来，该规定面世略显仓促，还存在一些问题可能影响具体执行。
其一是除《招标投标法》及其实施条例、《政府采购法》及其实施条例外，少有法律、行政法规会对投诉的时限进行限定，而《修订征求意见稿》60日的规定可能会招致不当限制行政相对人权利的质疑；其二是如前所述“特许经营综合协调部门”大概率仍由地方各级发展改革部门担当，然而国家发展改革委现目前并未制定过投诉处理工作的专门规定，届时发展改革部门处理社会公众、特许经营者的投诉可能面临无据可依的尴尬境地；其三是社会公众、特许经营者如不服投诉处理结果，则又会申请行政复议或者提起行政诉讼，然投诉人行政复议申请人/行政诉讼原告资格问题又是最令人困惑的法律领域之一[11]，甚至牵涉“保护规范理论”等理论争鸣[12]。本意虽好，但《修订征求意见稿》新增社会公众、特许经营者投诉渠道或可待各方面条件成熟，再行完善后推出。
【遗憾】行政机关恐面临“告状无门”
《管理办法》第五十一条规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”
该条规定实际上存在一处问题，《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）明确特许经营协议引起的行政协议争议不属于《行政复议法》规定的行政复议受案范围（《行政复议法》2023年修订后才将行政协议争议纳入行政复议受案范围）。在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，下称“行政协议司法解释”）出台前，特许经营的争议解决途径包括行政诉讼、民事诉讼和仲裁。
《行政协议司法解释》甫一发布便“一石激起千层浪”，该司法解释将特许经营协议和符合行政协议特征的政府和社会资本合作协议规定为行政协议；行政相对人可以就行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议等行为提起行政诉讼；行政协议约定的仲裁条款无效；行政相对人未按约定履行行政协议，行政机关只能作出要求履行的决定或者处理决定。业界普遍认为，《行政协议司法解释》规定仲裁条款无效，行政机关不得“官告民”，行政机关只能通过行政决定和非诉执行行使介入权等行政优益权会造成公共服务质量下降进而损害公共利益……PPP争议纳入行政诉讼轨道后，审判质效也不甚理想[13]，故也有呼吁容许对不具有行政法上权利义务内容的PPP争议通过民事诉讼和仲裁予以解决[14]。
此次，《修订征求意见稿》第五十四条规定：“特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，有陈述、申辩的权利，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
《修订征求意见稿》基本沿承《行政协议司法解释》的规定。进而可以推论，尽管《修订征求意见稿》未规定特许经营者未按照协议约定履行义务时的救济，但想必行政机关还是只能根据《行政协议司法解释》的规定，催告后仍不履行可以作出要求特许经营者履行协议的书面决定或处理决定。也就是说，《修订征求意见稿》并未打破行政机关“官告民”的桎梏，特许经营协议争议仍将通过行政复议和行政诉讼解决。
至于业界翘首以盼的民事诉讼和仲裁途径，《PPP新机制》意见的提法是“必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼”，《修订征求意见稿》则规定“特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼”。
“特许经营项目相关协议”主要指特许经营合同体系中的特许经营联合体协议、融资协议、工程承包协议、原料供应协议和产品服务购买协议等，但“相关协议”是否包括特许经营协议本身？运用体系解释《修订征求意见稿》，似乎能得出结论并不包括特许经营协议。由此，特许经营协议引发的争议自然不能申请仲裁或者提起民事诉讼。
最高人民法院观点认为特许经营协议是法定的行政协议[15]，《修订征求意见稿》又把特许经营和PPP划上等号，意味着政府和社会资本合作协议也会全部被认定为行政协议。然而，《行政协议司法解释》规定行政机关通过行政决定和非诉执行行使行政优益权时没有料想到今时今日《PPP新机制意见》和《修订征求意见稿》会重塑特许经营的面貌，允许特许经营者独享效益（第三十四条）、区分因特许经营者原因和因政府方原因导致协议提前终止、强调特许经营者的违约赔偿责任。
因特许经营者原因导致协议提前终止的情形下，行政机关追究特许经营者的违约赔偿责任，在现行行政法体系内其实是无法通过行政决定实现的（行政机关对行政相对人课以金钱义务，无非行政处罚、行政征收或者征用、行政收费和行政征缴，但《行政协议司法解释》规定的行政决定显然不在其列，笔者早就作过探讨，可见拙作《行政协议司法解释之于PPP争议解决的意义、难题与挑战》）[16]。如不通过民事诉讼或者仲裁认定特许经营者的违约赔偿责任，对于行政机关根据《行政协议司法解释》作出的行政决定，只怕届时负责非诉执行审查的人民法院也不敢轻易裁定准予执行。申言之，特许经营者的违约赔偿责任在《修订征求意见稿》规定的争议解决途径中无法实现，行政机关“告状无门”。
如此这般，难免令人抱憾。或许只能期许国家发展改革委后续会商最高人民法院，就特许经营协议的争议解决尤其是行政机关追究特许经营者违约赔偿责任等问题辟得新路径。
注 释
[1]高存红：“从行政法视角看PPP和特许经营”，《招标采购管理》，2022年第5期，第39页；陈新松，杨扬：“特许经营协议纠纷该不该适用《行政许可法》？——基于各级法院的相关司法判例分析”，https://mp.weixin.qq.com/s/Pb1_fGEWo7Hwd99O4c-2YA，2022年5月13日。
[2]解定骏、王玮：“政府和社会资本合作新机制到底新在哪？”，2023年11月11日https://mp.weixin.qq.com/s/_J9V0udWnNAUdf8XoAzEkg。
[3]郭友用、王卓：“国家发展改革委《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》重点条文解读”，2021年7月7日，https://mp.weixin.qq.com/s/7sLyzQ3ZGJFWmwgoH0TVFg。
[4]周兰萍、周月萍：“大幕重启，政府和社会资本合作机制迈入新纪元——深度解读《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》”，2023年11月11日，https://mp.weixin.qq.com/s/HqNRDrIHC3CZyhQuFIMJyA。
[5]张雨馨：“‘PPP+EOD’模式推动中国PPP创新发展”，《中国财经报》，2021年2月23日第6版。
[6]中国保险资产管理业协会、中证鹏元资信评估股份有限公司编著，《保险资金参与PPP项目：风险管理与退出机制》，北京：中国财政经济出版社，2018年10月，第156页。
[7]截至2022年末国内共发行PPP资产证券化产品45笔（其中40笔PPP+ABS、5笔PPP+ABN），总金额约432亿元，而在已发行的27只REITs产品中，仅有1只“富国首创水务REIT”的底层资产包括PPP项目（合肥市十五里河污水处理厂PPP项目）。
[8]叶怀斌：“推进PPP资产证券化，释放PPP模式‘促投资’潜力”，《宏观观察》，2023年第24期，第7页。
[9]梁婧：“我国产业基金发展现状、问题与相关建议”，《宏观观察》，2019年第16期，第6-8页。
[10]胡泽君：“国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告——2018年6月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上”，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，2018年第4期，第519-528页。
[11]霍振宇：“举报投诉人行政诉讼原告资格探讨——兼论行政诉讼原告资格的判断方法”，《法律适用》，2019年第6期，第100页。
[12]赵宏：“保护规范理论的历史嬗变与司法适用”，《法学家》，2019年第2期，第1-14页。
[13]最高人民法院行政审判庭：“关于行政案件上诉率高、申诉率高问题的调研报告”，《人民法院报》，2023年8月23日，第4版。
[14]王春业：“行政协议司法解释对PPP合作之影响分析”，《法学杂志》，2020年第6期，第59-68页。
[15]梁凤云，《行政协议司法解释讲义》，北京：人民法院出版社，2020年10月，第37页。
[16]郭友用、王卓：“行政协议司法解释之于PPP争议解决的意义、难题与挑战”，2019年12月17日，https://mp.weixin.qq.com/s/5L3u9WZDisyyNjaTTAR51A。