【关键词】
行政复议调解书 生态环境保护 行政处罚 过罚不当 变更
2023年6月24日至7月3日，申请人某新能源公司在厂区露天堆放塑料吨桶，因未及时检查到吨桶上盖未完全密封叠加连日降雨，造成桶内废乳化液跑冒滴漏至地面，少量废乳化液混合雨水通过厂区雨水井排放口流入河道，导致厂区西南侧河面存有部分油污。事发后，申请人迅速采取应急措施，将河面油污全部清理完毕，主动减轻了环境危害后果。后某市环保科技服务中心出具《快速鉴定评估意见书》，认定生态环境损害总计为17294.6元，其中生态环境损害价值量为14288元、应急处置费用3006.6元（申请人在应急处置时已自行支付）。被申请人某市生态环境局在收到案件线索后依法立案调查，认为其泄漏的油污污染已经影响河面水质，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第（十）项“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染”的规定，对申请人处以罚款60万元。申请人不服该行政处罚决定，向市人民政府申请行政复议。
行政复议机构审查认为，本案争议焦点在于对案涉固体废物污染环境违法情形的认定以及相关处罚依据的适用是否准确。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条第一款第（六）项、第（十）项分别规定了两种违法情形，即“未按照国家环境保护标准贮存、利用、处置危险废物或者将危险废物混入非危险废物中贮存”和“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染”。前者“处十万元以上一百万元以下的罚款”，后者“处所需处置费用三倍以上五倍以下的罚款，所需处置费用不足二十万元的，按二十万元计算”。本案中，申请人对废乳化液使用坚固密闭式塑料吨桶贮存后集中定点堆放，并用大片聚氨酯板材遮盖，堆放处地面已硬化，定期由具备合法资质的第三方依法处置，可以认为申请人已采取了一定的防扬散、防雨防风防晒、防渗漏的措施。申请人因疏忽造成个别塑料吨桶未完全密封叠加恶劣天气因素，导致少量废乳化液混合雨水流入河道，其违法行为更符合“未按照国家环境保护标准予以贮存、利用、处置危险废物”的情形，但被申请人认定申请人违法行为属于“未采取相应防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染”的情形，对申请人给予处置费用（所需处置费用不足二十万元的，按二十万元计算）三倍的罚款60万元。该处罚结果不仅在认定违法行为的性质上不准确，而且与污染事件发现后申请人迅速采取应急措施、减轻环境危害后果等情节不相匹配，有违过罚相当原则。行政复议机构在审理案件过程中，多次组织双方当事人调解，最终双方当事人达成协议。行政复议机关制作行政复议调解书，将处罚金额由60万元变更为20万元。申请人主动提出，向被申请人的生态环境损害赔偿金专户支付生态环境损害赔偿金和捐赠款共10万元，专项用于生态修复。
行政复议机构在合法、自愿前提下，可以对各类行政争议开展调解，实现定分止争。新修订的《中华人民共和国行政复议法》强化了调解在行政复议办案过程中的运用，规定行政复议调解书具有与行政复议决定书相同的法律效力，当事人不履行的应当承担相应的法律责任。本案中，行政复议机构准确把握新修订《中华人民共和国行政复议法》的立法精神，在厘清案件事实和法律适用的基础上，组织双方当事人就案涉争议磋商协调、释法明理，最终达成调解协议并制作行政复议调解书，对处罚金额作出调整变更，既保障了申请人企业的合法权益，助力优化法治化营商环境，又解决了行政处罚过罚不当的问题，取得了解决纠纷、修复生态环境、优化法治化营商环境一举三得的效果。
南开大学法学院院长、教授 宋华琳
新修订的《中华人民共和国行政复议法》以打造化解行政争议的主渠道为目标，创设了一系列新制度来保障目标的实现，而行政复议调解就是其中之一。行政复议调解是指在行政复议机关的主持下，申请人和被申请人就争议的实体权利和义务自愿协商、达成协议，解决纠纷的活动。新修订的《中华人民共和国行政复议法》在总则第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。该条规定将《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定的有限调解扩展为全面调解，并将其上升为行政复议的基本原则。也就是说，各类行政争议原则上都可以进行调解，只是调解内容和调解过程受合法性原则和自愿原则的限制。在本案中，行政复议机构在发现违法行为定性错误，且被申请人事实认定不全面的情况下，及时组织双方当事人进行调解并达成调解协议，依法高效化解行政争议，最终取得了社会效果和法律效果的统一，具有一定的示范意义。
其一，行政复议调解需要在查明行政行为合法性的基础上进行。行政复议调解是终结行政复议程序的一种方式，与行政复议决定一样，需要确保《中华人民共和国行政复议法》立法目的的实现，即防止和纠正不当的行政行为，监督行政机关依法行使职权。因此，行政复议机关依然应当对行政行为的合法性进行审查，在对行政行为合法性形成结论的基础上再进行调解，如此，既能为调解奠定基础，也使得行政复议机关在调解终结之后，可依照相关规定对作出原行政行为的机关或人员进行监督。在本案中，申请人已经采取了一定的防扬散、防雨防风防晒以及防渗漏措施，只是因为疏忽未完全封闭塑料吨桶，叠加恶劣天气才造成危险废物流入河道。因此，申请人并非未采取防范措施，只是未按照国家环境保护标准贮存危险废物。违法情形不同，相对人的主观过错也有不同，而这可能显著影响相对人的违法责任。行政复议机构在厘清案件事实后，认为被申请人适用法律依据错误。这为促进双方当事人达成调解协议，降低罚款数额提供法律依据，但也并非不予处罚，而是依据正确的法律依据，重新确定罚款数额。
其二，行政复议调解可以促进行政争议双方的对话与沟通。调解在行政机关与相对人之间搭建了一条直接沟通的桥梁，使得相对人的意见与诉求能够及时、通畅地反馈到行政机关，有助于行政复议机构找准矛盾症结，提高行政复议的针对性与实效性。2024年司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，提出行政复议案件要应调尽调，在案件办理全流程、各环节有针对性地加强调解工作，积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，及时化解行政纠纷。当然，要真正落实行政复议高效为民原则，就应当考虑相对人是否存在从轻或者减轻行政处罚的情节。在本案中，行政复议机构全面审查案件事实，认为申请人在污染事件发生后迅速采取应急措施，并减轻了环境危害后果，此时如果罚款数额过高，将有违《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定的过罚相当原则。在双方当事人达成调解协议后，申请人主动提出为生态修复捐款，这可谓是通过行政复议调解化解纠纷、增进互信、促进合作的生动范例。
02 某开发公司要求某县人民政府返还签约保证金行政复议案
保证金 协议履行 先行调解
【基本案情】
某开发公司于2017年4月与某县人民政府签订《开发协议》。协议约定：某开发公司同意在协议签订后60天内支付项目签约保证金3000万元。自某开发公司取得项目第一宗挂牌土地支付公开成交价始，该保证金分三期（每期1000万元）抵用于某开发公司支付的土地价款中。2017年6月，某开发公司根据协议向第三人（该县某镇政府）缴纳签约保证金3000万元。2018年9月，某开发公司拍得第一期土地使用权，该县人民政府遂将1000万元转为土地使用权出让金。2018年12月，因土地红线内高压线未迁移，项目停工，疫情期间，项目继续停工。
因协议未能履行，某开发公司与某县人民政府就保证金是否返还发生行政争议，某开发公司向设区市人民政府申请行政复议，认为：根据《开发协议》，3000万元属于项目签约保证金，第三人未按约定完成高压线移位工作，且因规划调整获批的后期土地也没有了建设用地规划，导致协议不能履行，应当依法退回签约保证金2000万元。被申请人认为，项目停滞已不具备继续开发条件。高压线移位工作与项目开发停滞无直接因果关系，因申请人原因影响规划用地布局，导致后续该区域没有布点建设用地。
【复议办理】
行政复议机构审理查明，协议签订后，申请人支付3000万元保证金，后拍得第一期土地并抵扣1000万元。但因申请人涉其他诉讼及被申请人规划调整，协议已无法继续履行。鉴于涉案金额较大，经行政复议机构初步了解，双方当事人有明确调解意愿，愿意尽早协调处理。经征得双方同意，行政复议机构根据某设区市《行政复议案件受理前调解工作指引》，决定启动复议申请受理前先行调解程序，给予双方在行政复议受理前一个月的调解期，指导某县人民政府进一步听取企业意见，组织双方充分调解。经过多轮磋商，最终组织双方达成和解协议，双方解除《开发协议》，被申请人指定第三人（项目属地政府）分三期退还保证金。申请人撤回行政复议申请，并向某设区市行政复议局送来锦旗，对行政复议维护企业合法权益、牵头调解高效率化解争议表示衷心感谢。
【典型意义】
行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。新修订的《中华人民共和国行政复议法》明确将行政协议纳入行政复议受案范围，行政复议机关审理行政协议案件，应当统筹兼顾行政管理、意思自治、公平合理。本案中，行政协议不能继续履行有多方面原因，既有政府方面协议履行条件部分未能成就的原因，也有企业自身因其他原因难以继续履行的因素，还有规划、疫情等方面的因素影响，由双方协商解决，有助于实现定分止争、案结事了。为此，行政复议机构经过细致研判，按照《行政复议案件受理前调解工作指引》，主动搭建政企沟通桥梁，积极开展调解，争议各方充分沟通，在先行调解期内形成和解协议，企业合法权益得到维护，政府也及时处理了停工项目，为后续用途转化扫清障碍，取得了护企助企、优化营商环境、化解行政争议的多赢效果。
【专家点评】
浙江工商大学法学院教授 罗文燕
新修订的《中华人民共和国行政复议法》明确将行政复议定位为化解行政争议的“主渠道”，并围绕这一目标创设和规定了很多配套的制度。比如，扩大了行政复议范围，明确将因行政协议的订立、履行等产生的行政争议纳入了行政复议范围，还全面确立了行政复议调解原则。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。也就是说，只要调解活动遵循合法性原则和当事人自愿原则，所有的行政争议都可以进行调解。这在很大程度上影响了行政复议的结案方式。
行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉的《开发协议》属于行政协议并无争议，行政争议起因于《开发协议》的履行。本案的争议焦点在于，因协议未能履行，申请人申请行政复议，请求被申请人返回其之前支付的项目签约保证金3000万元。对于是否应当返回签约保证金，双方分歧较大，但都有调解的意愿，最终通过受理前的调解顺利化解了争议。
本案的典型意义在于两个方面：
一是行政复议调解需要在查明案件事实的基础上进行。行政复议调解是审结行政复议案件的一种方式，是行政复议程序的一部分，同样需遵循合法原则，要查清事实，这是调解的基础。本案中，行政复议机构通过调查、审查发现，协议不能继续履行有多方面原因，既有政府方面协议履行条件部分未能成就的原因，也有企业自身因其他原因难以继续履行的因素，还有规划、疫情等方面的因素。行政复议机构及时组织双方当事人进行调解，有助于双方当事人对话与沟通，更容易达成共识，也有利于后续案涉协议及其相关项目用途转化工作的开展和处理，最后双方达成调解协议，合法、高效化解了行政争议，取得了社会效果和法律效果的统一。
二是受理前的调解结案更有利于高效化解行政争议，节省行政复议资源。行政复议调解原则贯穿于整个行政复议过程，既可以是在受理行政复议申请之前、也可以在受理之后的审理过程中进行。本案中，双方当事人有明确调解意愿，愿意尽早协调处理，行政复议机构基于案件实际情况，根据《行政复议案件受理前调解工作指引》，启动了复议申请受理前先行调解程序，给予双方在复议正式受理前一个月的调解期，还指导被申请人进一步听取企业意见，组织双方充分调解。经过多轮磋商，最终达成协议，高效化解行政争议。同时，不可否认的是，某设区市制定出台的《行政复议案件受理前调解工作指引》为复议受理前调解的顺利有序开展提供了法治保障，弥补了《中华人民共和国行政复议法》针对对行政复议调解作出原则性规定存在的不足。也充分显现了行政复议机构充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的担当作为，值得充分肯定。
【关键词】
复议调解 容错免责 营商环境
【基本案情】
2023年8月，被申请人某市某区市场监督管理局根据投诉举报线索，对申请人某贸易有限公司涉嫌生产经营标签标识不符合规定的化妆品、未经备案的化妆品等违法行为进行立案调查。调查期间，某贸易有限公司提供了涉案商品的网购页面截图以及下架涉案商品记录截图等材料，证明其已履行了进货查验义务，消除了违法行为。被申请人认定申请人符合减轻处罚条件，决定对某贸易有限公司罚款14000元，没收违法所得20.6元。申请人不服，向某市某区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构认为，申请人经营无中文标签的化妆品以及未经注册、备案的化妆品，对消费者具有一定的危害后果，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定的不予行政处罚情形。尽管被申请人对申请人已作出减轻处罚，但综合考量申请人违法销售货值仅405.4元、违法所得仅20.6元、主动及时纠正和危害后果较小等情节，仍可依据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）等规定，从过罚相当等考量进一步减轻处罚。行政复议案件审理过程中，行政复议机构实地走访申请人经营场所听取意见。结合申请人实际经营状况，以及法治化营商环境的工作要求，行政复议机构按照某市某区行政复议调解案件容错免责机制，对该行政争议进行调解。经多次协调，行政复议机构出具行政复议调解书，被申请人将罚款从14000元降至5000元，经相关部门认定，被申请人再次减轻处罚属于容错免责范围。最终，行政复议机构促成双方达成调解，申请人撤回行政复议申请。
【典型意义】
优化营商环境是激发市场主体活力的重要举措，对涉市场主体行政执法工作如何正确适用行政处罚法和部门法律规范，确保过罚相当、法理相融提出了更高要求。本案中，行政机关作出的行政处罚决定虽然于法有据，也已减轻处罚，但处罚金额与违法行为情节轻微等相比，仍存在过罚不当的问题。新修订的《中华人民共和国行政复议法》第六十三条规定，行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确、程序合法，但是内容不适当的，行政复议机关可决定变更。该规定为运用容错免责机制、进行行政复议调解，提供了明确的法律依据。行政复议机构在全面调查基础上，运用行政复议调解容错免责机制，消除被申请人问责顾虑，有效促成了实质性化解行政争议。同时，通过实践中试点运用调解容错免责机制，为丰富发展行政复议理论和机制创新，鼓励行政机关主动积极调解，从而更好发挥行政复议主渠道作用、法治护航营商环境作了有益探索。
【专家点评】
浙江大学光华法学院教授 章剑生
行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。国家建立行政处罚制度，具有保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的。为此，行政处罚必须遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。同时，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。本案中，申请人违法事实清楚，证据确实，依法应当给予行政处罚。但是，申请人违法销售货值仅405.4元，违法所得仅20.6元，且主动及时纠正、危害后果较小，即使被申请人已经适用减轻处罚的相关规定，处于14000元罚款，对照行政处罚法相关原则与精神，仍有“内容不适当”之嫌。为此，行政复议机构引入调解机制，被申请人同意将罚款调到5000元，并运用调解容错免责机制，免去被申请人的后顾之忧。本案处理不仅充分体现了行政处罚法的原则与精神，而且也产生了良好的法律效果。