前 言
2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上提出中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。2021年10月，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》载明大力实施可再生能源替代，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，有序引导天然气消费，优化利用结构，优先保障民生用气，推动天然气与多种能源融合发展。
“双碳经济”的大背景下，天然气行业并购如火如荼。且燃气行业为关系国计民生的特殊行业，国家亦制定了大量特别法予以规范。笔者结合实务经验，就管道燃气企业并购尽职调查核查要点与所涉法律问题进行了初步梳理。
一.管道燃气企业法律尽职调查核查要点
燃气经营通常分为管道燃气经营、瓶装燃气经营、燃气汽车加气经营和其他燃气经营四个类别。《城镇燃气管理条例》第15条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。”四川、天津、辽宁等地的燃气经营许可证有效期限为5年，湖南、山西等地的燃气经营许可证有效期限为3年。且根据《城镇燃气管理条例》的相关规定及有关司法裁判，作为燃气企业经营的准入资质，若燃气企业未取得燃气经营许可证即从事燃气经营，将可能引致所签订合同无效、遭受行政处罚、承担刑事责任等多种法律风险。
（二）燃气特许经营权
针对燃气特许经营权，尽调过程中应注意以下核查要点：首先，目标企业是否有与市、县人民政府或其授权的燃气主管部门签订的《管道燃气特许经营协议》、是否获得《管道燃气特许经营授权书》；其次，应结合《特许经营协议》和《授权书》，核查特许经营权地域范围、剩余期限、特许经营履约保证金缴费凭证等。司法实践中，最高人民法院公报案例濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效再审案（[2020]最高法行再509号）【1】中，当事人因主张对同一区域享有燃气特许经营权而发生纠纷。
1、项目核准文件
项目核准是天然气管线工程项目合法性的基础，只有取得项目核准文件，才能进行后续建设及施工。【2】根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，跨境、跨省（区、市）燃气管网项目由国家发改委核准，其中跨境项目需报国务院备案，其余项目由地方政府（通常为各省市发改委）核准。《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》规定，燃气企业提交项目申请书后，符合核准条件的，核准机关应当予以核准并向其出具项目核准文件。且项目应自核准文件出具之日起2年内开工建设，否则应按规定申请延期，并只能延期1次。若燃气企业未取得项目核准文件或未按项目核准文件进行建设，则可能被责令停止建设或停产，项目主管人员和直接责任人将受到罚款等行政处罚，项目亦将被责令补办相关手续或被拆除。
2、建设工程项目规划批复文件
根据《城乡规划法》的相关规定，需核准的建设项目且以划拨方式取得国有土地使用权的，燃气企业在报送有关部门核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书；项目经核准后，燃气企业应向市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可。另，在城市、镇规划区内进行燃气设施工程建设的，燃气企业应向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内进行燃气设施工程建设的，燃气企业应向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，将可能受到责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款等处罚。
尽职调查过程中，应核查目标企业是否取得建设工程规划许可证并是否按建设工程规划许可证的规定进行建设。若建设工程项目以划拨方式取得土地使用权的，还需核查目标企业是否取得选址意见书并办理建设用地规划许可。
根据《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定，燃气设施建设工程开工前，燃气企业应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。且应自领取施工许可证之日起3个月内开工，因故不能按期开工的，应按规定申请延期，但延期以2次为限，每次不超过3个月。对于未取得施工许可证擅自施工的，将受到责令改正、责令停止施工、罚款等行政处罚。
4、建设工程项目竣工验收手续
根据《建设工程质量管理条例》，燃气企业收到建设工程竣工报告后，应当组织有关单位进行竣工验收，工程经验收合格的，方可交付使用。工程竣工验收后，应向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案、进行备案，否则作为建设单位的目标企业将面临被责令停止使用、重新组织竣工验收、罚款等处罚。《城镇燃气管理条例》第11条还规定：“燃气工程项目竣工后，建设单位应当依法组织有关单位进行竣工验收，并在验收合格之日起15日内报所在地燃气行政主管部门备案；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”
尽职调查过程中，应核查燃气工程项目建设工程竣工验收报告及目标企业是否在规定期限内向燃气行政主管部门或其他有关部门移交项目档案或进行备案。
（四）价格收费文件
管道燃气企业收入通常包括燃气管道工程安装收费与燃气销售收费。就燃气管道工程安装收费而言，法律并未明确规定收费标准，且实践中通常由燃气企业市场化定价，但目标企业需对收费标准进行公示。就燃气销售收费而言，《城镇燃气管理条例》第23条规定县级以上地方人民政府价格主管部门确定和调整管道燃气销售价格，故燃气销售收费通常依据政府物价部门发布的政策文件统一执行。但实践中，部分政策文件明确规定了部分燃气企业在某一地域范围内的价格收费标准，当然相关燃气企业亦应对其燃气销售价格收费标准进行公示。根据《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》的相关规定，若目标企业未按照政府主管部门价格收费文件、企业所公示价格收费标准及《燃气管道安装合同》、《燃气供用合同》模板等进行收费可能被市场监管部门给予没收违法所得、罚款等处罚。
尽职调查过程中，应核查政府主管部门燃气销售收费文件、目标企业公示的管道工程安装与燃气销售价格收费标准及其《燃气管道安装合同》、《燃气供用合同》模板，亦应核查目标企业是否因违反政府收费文件或企业公示的收费标准而受到相关行政处罚等。
（五）燃气企业人员从业资质
根据《燃气经营许可管理办法》第6条，《燃气经营企业从业人员专业培训考核合格证书》不仅是燃气企业有关工作人员从业的必备资质亦是燃气经营企业申请燃气经营许可所必须提交的材料。根据《中华人民共和国特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》等法律规范，从事管道燃气作业的相关人员应取得《中华人民共和国特种设备作业人员证》、《中华人民共和国安全管理和作业人员证》等资质证书。
尽职调查过程中，需核查目标企业从业人员是否持有《燃气经营企业从业人员专业培训考核合格证书》、《中华人民共和国特种设备作业人员证》、《中华人民共和国安全管理和作业人员证》等资质证书。
（六）燃气企业安全管理制度
根据《特种设备安全法》的相关规定，压力容器（含气瓶）、压力管道属于特种设备。作为特种设备使用单位，燃气企业应当在特种设备投入使用前或者投入使用后30日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。另，《城镇燃气管理条例》与《市政公用事业特许经营管理办法》规定，若燃气企业经营过程中发生重大安全事故，将面临被吊销燃气经营许可证，被终止特许经营协议，被取消燃气特许经营权甚至被临时接管等处罚。
因此，尽职调查过程中需核查目标企业是否取得了压力容器、压力管道等的使用登记证书，亦应核查目标企业经营过程中是否发生重大安全事故。
除上述提及的诸多需核查手续与文件外，目标企业燃气气质检测报告及其与气源供应企业签订的有效供用气合同书、燃气企业应当购买的公众责任保险保单等亦是法律尽职调查过程中需核查的资料。
二、管道燃气企业法律尽职调查问题分析
燃气特许经营企业并购过程中应当注意股权与资产转让限制、燃气收费权质押对企业股权或资产转让限制、燃气企业特许经营权与燃气管道权属推定的关系等问题。
（一）燃气特许经营企业股权与资产转让限制
燃气经营企业收购通常包括股权收购与资产收购两种方式。我国法律并未明确禁止燃气特许经营企业股权转让，但若燃气特许经营企业转让全部或大部分股权、移交企业财产及权证且原特许经营者完全退出、新经营者进入管理则企业涉嫌通过股权转让变相转让燃气特许经营权。【3】
根据《市政公用事业特许经营管理办法》与《城市管道燃气特许经营协议》(示范文本GF—2004—2502)的相关规定，燃气特许经营企业擅自转让燃气特许经营权或重大资产的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可实施临时接管。因此若燃气特许经营企业转让全部或大部分股权且涉嫌转让燃气特许经营权的或转让重大资产的应事先告知与其签订《特许经营协议》的政府主管部门并获得其同意。
（二）燃气经营收费权质押对企业股权或资产转让限制
《民法典》、《动产和权利担保统一登记办法》相关条款规定能源等基础设施和公用事业项目收益权可以出质，质权经征信部门登记后生效。《基础设施和公用事业特许经营办法》第22条规定探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。由此可知，作为企业融资增信措施，燃气经营企业可将燃气特许经营收费权进行质押。
《民法典》第445条规定应收账款出质后，不得转让，但是出质人与质权人协商同意的除外。出质人转让应收账款所得的价款，应当向质权人提前清偿债务或者提存。事实上，燃气特许经营企业股权整体转让，若不对债权债务进行剥离，则必然涉及燃气收费权的转让；而燃气特许经营企业资产整体转让，则会对燃气收费权产生重大影响。故而燃气收费权质押对目标企业股权或资产转让的限制应当关注，尽职调查过程中需注意审查质押合同，并就债务处理与质押权人进行沟通、协商作出进一步的安排。
（三）燃气企业特许经营权与天然气管道权属推定的关系
燃气企业的主要资产为燃气管道，然而燃气特许经营权范围内的燃气管道设施能否推定为拥有燃气特许经营权企业的资产？鉴于目前无论对于天然气气源至天然气门站、天然气储配站间的长输管道，抑或对于由天然气门站、天然气储配站以及至各级调压站或用户的燃气管道，我国均未建立相应的管道产权登记制度，因此燃气特许经营权范围内的燃气管道和设施并不能当然推定为拥有燃气特许经营权企业的资产。譬如：实践中，特许经营区域范围内的部分长输管道、气门站由天然气气源企业建设，而非由拥有燃气特许经营权的企业建设。故而，在尽职调查过程中，应通过核查相关燃气管道工程项目的竣工验收及备案资料、目标企业财务投入与审计资料并委托第三方勘察机构对燃气管道进行勘察等路径弥补燃气管道产权登记制度缺失的缺陷。
【结 语】
综上，本文结合相关法律规范与实践列举了部分在管道燃气企业法律尽职调查过程中需核查的要点，并就部分法律问题与风险进行了探析。但鉴于所在区域各异及项目个性等因素，不同燃气经营企业所涉及的批复文件及手续在实务中略有差异，且部分地区实施管道燃气特许经营的初期操作不规范存在较多历史问题（譬如：存在重复批复供气区域，特许经营区域与实际供气区域不实等问题），故尽职调查过程中的核查要点、需解析和提示相应的法律风险，应具体问题具体分析。本文仅供参考。
参考文献：
1、参见濮阳市华龙区华隆天然气有限公司、濮阳华润燃气有限公司、河南省濮阳市城市管理局与河南省濮阳市人民政府行政判决书，最高人民法院，（2020）最高法行再509号。
2、参见《天然气管线建设工程项目合法合规性审查【系列之一：项目核准篇】》
https://mp.weixin.qq.com/s/4M5oD_ubHFFqOml7u7_cAA。
3、参见《特许经营者转让项目公司股权是否属于变相转让政府特许经营权的判断标准研究——以燃气供热特许经营者股权转让案件为研究对象》
https://mp.weixin.qq.com/s/HYNdXPeA0pDuSrFJbxSosw。