“数据二十条”确立了数据资源持有权、数据加工使用权及数据产品经营权“三权分置”的数据产权运行机制，而“三权分置”运行机制的核心在于，将“三权”分别赋予不同的主体行使，以制度规范市场，促进数据产业健康发展，推进数据资源的合理配置与高效利用，同时防范数据垄断的形成，在公共数据授权运营中，体现为“两级三层”结构。
一. 公共数据资源授权运营的三层结构
1.授权方（实施机构）
公共数据资源授权方，即数据资源持有权利人，负责将其持有（依法履职或提供公共服务过程中产生/以政务共享方式获得并征得提供单位同意）的公共数据资源，在落实数据分类分级保护制度要求，不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益等合法权益的前提下，纳入授权运营范围，开展授权运营活动。
如前文《公共数据资源授权运营概念厘清与法律性质梳理》所述，处理公共数据的党政机关、企事业单位并非传统意义上的数据处理者，而是公共数据的持有者。其中“县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门”作为公共数据的持有者，需经一层主体转换以取得公共数据资源“处理”权，也就是《规范》中提出的“实施机构”概念——
“县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门”可根据具体授权运营模式，确定某几个单位作为“实施机构”具体负责组织开展授权运营活动，此处“单位”既可以是县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门本身，也可以是由其确定的其他单位。
举例：
●整体授权
依据南京市人民政府办公厅印发的《南京市公共数据授权运营管理暂行办法》，南京市公共数据专区划分为综合领域和行业领域，其中综合领域专区是面向跨领域、跨区域的综合应用场景而建设的综合数据区域，可以向各行业领域、各区及其他公共数据专区提供数据支撑服务。市数据主管部门作为综合领域专区监管部门，指导、管理综合领域公共数据专区的建设和运营。
实施机构：市数局主管部门
●分领域授权
依据济南市人民政府印发的《济南市公共数据授权运营办法》规定，公共数据授权运营主要采取综合授权、分领域授权的方式，并逐步探索分级授权等其他授权运营方式。分领域授权由数据提供单位实施。运营机构向大数据主管部门申报，由数据提供单位会同大数据主管部门组织第三方专家进行综合评审，通过后由数据提供单位与运营单位签订授权运营协议。
实施机构：该领域数据提供单位
●依场景授权
依据长春市人民政府印发的《长春市公共数据授权运营管理办法》规定，长春市授权运营单位（运营机构）应当按照应用场景申请公共数据，遵循一场景一授权原则，在明确应用场景，合作伙伴，适用范围，社会价值或经济价值，具有较强可实施性，在授权运营期限内有明确目标和计划等前提下，向市政数局提出需求申请，经市数政局会同数据提供单位审核同意后，签署授权运营协议，在授权运营域内进行数据加工处理活动。
实施机构：市数政局
2.运营机构
公共数据资源运营机构，即数据加工使用权利人，是公共数据资源的一级开发主体，负责在授权范围内，对公共数据资源进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。
运营机构需要具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力，经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护要求。截止至2024年10月，据统计省市两级已设置有111个数据集团，其中大多作为公共数据资源的运营机构。
3.经营者
公共数据资源经营者，即数据产品经营权利人，是公共数据资源的二级开发主体，负责基于运营机构提供的公共数据资产，再次开发加工形成的数据产品或服务，并在数据市场中进行交换，从而获取收益。同时，经营者还可以将再开发的数据产品或服务与实体经济融合进行多次开发，进一步实现公共数据资源价值。
现行法律法规并未对公共数据资源经营者做出资质、身份等限制，原则上包括各类数商、第三方机构等在内的所有单位、个人均可以平等地参与公共数据产品的经营，通过对经运营机构完成治理、开发，并向市场提供的公共数据资源产品和技术服务的再开发，在市场中自由流通交易并获取收益。
二. 公共数据资源的两级市场
对比金融领域的一级市场与二级市场，可以清晰地理解公共数据资源的两级市场。
一级市场，即发行市场，是指上市公司从有意向上市，到实现上市交易前这一阶段，是非公开的阶段。对应实施机构找运营机构的阶段，标的是公共数据资源的“数据加工使用权”，实施机构将公共数据资源的加工使用权授权给运营机构进行治理、开发，并面向市场公平地提供数据产品和技术服务。
“面向市场公平提供数据产品和技术服务”，对应金融领域的“上市”，公司上市后，所有主体均可以参与二级市场的交易买卖。
二级市场，即交易市场，是指上市公司上市发行后，能在证交所进行交易这一阶段，是公开交易的阶段。对应经营者自由交易的阶段，标的是公共数据资源的“数据产品经营权”，经营者公平地获取、再开发并交易运营机构提供的公共数据资产，获取利润。
三. 数据垄断
正如篇头所述，公共数据授权运营中的“两级三层”结构的设置，是为了促进数据产业健康发展，推进数据资源的合理配置与高效利用，同时防范数据垄断的形成。
1.一级市场——不得滥用行政权力
在公共数据资源授权运营一级市场中，主要体现为授权方（实施机构）不得滥用行政权力排除、限制竞争。
授权方（实施机构）在选定运营机构时，不得违反《反垄断法》第五章的禁止性规定，当前各地区政府仅限国有企业（或其他歧视性资质要求）作为运营机构，限制其他经营主体参与；排他性赋予唯一主体作为运营机构搭建公共数据授权运营平台的权利，规定区域内全部公共数据均在唯一平台交易；对外地数据进入本地公共数据授权运营平台设置歧视性标准或价格；对本地数据进入外地公共数据授权运营平台设置限制等，均存在构成“滥用行政权力排除、限制竞争”的风险。
2.一级二级交接——运商分离
运营机构在授权范围内对公共数据资源进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务，但不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。此为“运商分离”原则。运营机构通过自身下场、持股/间接持股经营者主体、通过其他形式参与数据产品和服务的再开发及经营，均可能构成违反“运商分离”原则的风险。
运营机构在性质上是“服务机构”，作为授权方（实施机构）与实际经营者之间的纽带，承担为公共数据资源初步治理开发，开放给公众的职能，不参与实际经营。运营机构的收入实行“补偿成本、适当盈利”的原则，并需要根据《关于加快公共数据资源开发利用的意见》公开公共数据产品和服务能力清单，披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。
“运商分离”原则即可以避免运营机构与经营者之间形成市场竞争关系，也可以避免公共数据产业链垄断，破坏公共数据资源整体运营环境。
3.二级市场——不得滥用市场支配地位
在公共数据资源授权运营二级市场中，主要体现为运营机构不得滥用市场支配地位排除、限制竞争。
运营机构在提供数据产品和技术服务时，不得违反《反垄断法》第三章的禁止性规定，排他性赋予某经营主体在某领域的独家经营权；同产品不同价；限售；操纵价格等方式，均可能构成滥用市场支配地位排除、限制竞争。