习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论发表讲话：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。在双碳目标的大背景下，为实现新能源业务跨越式发展，大量新能源公司一方面加速开发建设新项目，另一方面大力推进项目投资并购。由于新能源项目法律手续较多、项目用地和电力行业政策复杂、有的地方政府提出特定诉求等因素，开发建设和投资并购新能源项目存在的法律合规风险较为突出。在“双碳”目标下，新能源发展机遇大于挑战，而且在清洁转型、能源安全、经济发展中具有极其重要的战略地位。
一、新能源项目开发主要风险
新能源项目开发建设面临的法律合规风险主要有：涉林涉草风险、用地风险、地方政府提出额外诉求所致审计和收益降低风险、上网电价和电能消纳风险、送出工程与电站建设进度不匹配风险，以及项目工期违约和未批先建风险等。以风电、光伏项目为代表的新能源项目普遍占地范围较大，且涉及土地类型复杂，用地目的多样，新能源项目开发中面临的首要条件就是项目占地土地的问题，给新能源项目的开发建设带来了不少合规性风险。作为基础设施建设项目，新能源项目应遵守《土地管理法》所确定的基本用地原则。笔者以项目选址用地之自然保护区--以微山县南四湖光伏项目设施为例分析实务中新能源项目建设用地选址带来的法律风险。
（一）简要案件事实
2012年5月至2013年3月，中广公司开发建设留庄镇光伏发电项目。光伏项目设施全部位于南四湖省级自然保护区实验区内。
1.政府审批情况
•通过微山县发改委备案
•2013年2月22日通过济宁市环保局环评批复
•2013年8月2日通过山东省国土厅建设用地预审
•2015年8月5日通过微山县环保局环保验收合格
2.环保督察及拆除情况
•2017年8月至9月，中央环境保护督查组对山东省开展环境保护督察
•2018年1月5日，微山县政府、南四湖管理局作出强制拆除决定
•2018年2月，微山县政府对光伏项目全部拆除
3.中广公司提起行政诉讼情况
•一审法院：微山县政府、南四湖管理局在作出6号决定前，未告知中广公司享有陈述、申辩的权利，未听取其陈述、申辩，违反法定程序。鉴于中广公司光伏项目属于违法建设项目应予拆除，撤销6号决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，应确认违法。
•二审法院：被诉行政行为违法，但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法、不撤销。判决驳回上诉、维持原判。
•最高院：
1）行政决定作出的主体错误。作出决定的行政机关不是法律规定的“县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构”。
2）行政决定作出的程序错误。中广公司不履行限期拆除决定，应申请人民法院强制执行。微山县政府和南四湖管理局作出6号决定强制执行，适用法律错误、超越法定职权；同时，作出6号决定未经催告履行程序，也没有给予中广公司陈述、申辩的机会，违反法定程序。
3）考虑到国家、公共利益，确认违法并无不当。鉴于中广公司光伏项目位于自然保护区实验区内，且相关设施已经全部拆除，撤销6号决定将会严重损害国家利益、公共利益，一、二审判决确认违法并无不当。
4）行政赔偿应另案处理。中广公司光伏项目建设，经过微山县政府及其相关部门审批，存在政府信赖利益。违法强制拆除行为造成中广公司合法利益损失的，应当予以行政赔偿。
4.行政赔偿诉讼情况
•一审：原告的光伏项目属于违建项目，被告贯彻落实环境保护督察意见予以拆除，不应予以国家赔偿。
•二审：投资建设该光伏发电项目是基于信赖县政府行政行为不会交动，而对自身生产所作出的安排及对相应财产进行的处分，是信赖县政府行政行为的表现[ 山东省高级人民法院（2019）鲁行赔终102号]。
•再审：由法院作出责令赔偿的时机不成熟（赔偿事项和数额，需微山县政府与南四湖管理局进一步核实，宜由政府作出赔偿决定）[ 最高人民法院（2020）最高法行赔申467号]。
（二）相关法律规定
1.《自然保护区条例》
第十八条 自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。
第三十二条 在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。
2.《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》
一、各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。
二、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。
（三）防范措施建议
违反生态红线保护的法律风险重大，我们对此提出如下防范建议：
1．采取事先预防措施。在风光电站项目可行性研究阶段，通过尽职调查方式，查明拟选址地点是否划入生态红线保护范围。
2．纳入企业合规管理重大事项。将生态红线合规事项，纳入企业合规管理。
3．注意对具体生态红线范围的调查方式。在已经建立完善国土空间规划的地区，一般应首先从国土空间规划管理部门调查了解红线划定情况；生态红线保护范围尚未纳入国土空间规划的，并不代表不存在生态红线保护，还应当向环保、国土等部门进行了解；拟选址地区涉及森林、草原、水面的，建议向森林主管部门或草原主管部门或水务主管部门了解调查是否划定生态红线。
4．如遇个别地区尚未划定生态红线保护范围，需判断拟选址地点是否存在可能被划入生态红线保护范围。如存在可能，则建议另行选址。
一、新能源项目投资风险管理
（一）可再生能源发电补贴核查
2022年3月24日，国家发展改革委办公厅 财政部办公厅 国家能源局综合司发布关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知。自查内容主要从项目的合规性、规模、电量、电价、补贴资金、环境保护(仅限于生物质发电）六个方面进行。《可再生能源电价附加补助资金管理办法》财建 〔2020〕5号 电网企业应按年对补助资金申请使用等情况进行全面核查，必要时可聘请独立第三方，核查结果及时报送财政部、国家发展改革委、国家能源局。国家发展改革委、国家能源局、财政部需适时对项目开展核查，核查结果将作为补贴发放的重要依据。核查结果不合格的项目，电网企业应暂停发放补贴。
核查重点：倒卖路条、全容量并网、超装；
核查团队：地方能监部门，地方能源局，电网公司、审计部门（部分经侦、公安）；
核查标准：项目施工日志、电网发电曲线、主要设备生产/到货日期，卫星图片等；
律师提示：
对于新能源发电项目并购业务而言，新能源发电企业在面对存在合规瑕疵的项目，尤其是项目存在可能会对收益率产生颠覆性影响的瑕疵时，应在尽职调查中充分挖掘和识别风险，设计适当的交易安排以把控风险，必要时应考虑并购必要性，避免更大损失。
（二）建设期间股权转让—限制性规定
《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能 〔2014〕477号，已废止）等文件核心内容要求：“已办理核准/备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经校准/备案机关同意，不得擅自按项目转让给其他投资主体”，即所谓的 “股权限转”政策。
《国家发改委国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源 〔2016〕1163号）指出：光伏电站项目纳入年度建设规模后，其投资主体及股权比例、建设规模和建设场址等主要内容不得擅自变更。
在建设期因企业兼并重组、同一集团内部分工调整等原因需要变更投资主体或股权比例的，或者调整建设规模和场址的，项目投资主体应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）提出申请，获得审核确认后方可交施交更，并向国家能源局派出机构报备，同时在国家可再生能源信息管理平台重新登记有关信息。
律师提示：
在股权限转中，风电与光伏存在异同。风电项目处罚依据为：《行政许可法》、《企业投资项目核准暂行办法》、《政府核准股资项目管理办法》；光伏项目处罚依据为：《光伏电站项目管理暂行办法》（非行政许可，无明确法律依据，依赖监管政策）。
（三）建设期间股权转让—收购模式
1．附条件的收购-BT模式
先签定收购协议，但作为收购方既不控制公司，也不投入，原股东方继续投入，继续建设，但是要按照收购方划定的标准建设，建好之后符合收购方的条件，项目能够并网之后，双方再去做股权交割、付费。相当于由原股东或epc方垫资，收购方不承担风险。
采用这种模式，直至项目建成后才对是否收购进行决断，可以更加有效地隔离项目建设期的风险，但因为在建设期没有任何股权形式的投资，对项目建设施加的影响比较有限。
2．买路条建设模式
项目公司跟转让方、受让方签订协议，进行控制权交接。收购方在过户期间虽然股权还没有完成变更，形式上还没有成为股东，但已实际控制公司。在此期间的风险就由收购方承担。因此此种模式可能会存在一定风险。
3．双层架构模式
指转让方在项目公司上层设立母公司作为夹层公司或持股平台，投资方通过收购该母公司股权，进而间接取得项目公司的控制权。一些投资者为了规避前述股转的限制采用夹层收购模式，该模式依然存在被认定为投资主体变更的法律风险。形式比较谨慎。
三、结 语
双碳战略推动下，以光伏发电、风力发电等为代表的新能源项目迎来高速发展的新机遇。新能源项目投资规模大，技术要求高，审批流程复杂，项目合规性涉及的审批手续、选址用地、发电补贴、环境安全、建设标准等关键问题，有些问题能找到专门的政策依据，还有些问题只能在相关政策框架内，参照执行。因此，新能源项目投资，仅仅做好产业分析、财务测算远远不够，结合项目建设内容，对项目开展专业尽职调查，摸清项目基础情况，明确地方政策，合理设计项目交易结构和交易合同条款，在交易过程中预防并控制风险，于项目启动初期便嵌入合规管理，才可保障投资安全、实现投资目的。