内容提要：行政争议实质性解决是当前人民法院行政审判的重要司法理念和工作目标，旨在破解行政案件上诉率、申诉率高、服判息诉率低难题。行政争议实质性解决面临着受案范围、起诉条件、有限调解、诉判关系、审判体制、绩效考核、智慧司法、司法能力等限制因素影响。当前推动行政争议实质性解决，应当正确处理维稳与维权、诉讼机制与非诉讼机制、程序正义与实体正义、形式公正与实质公正、“三个效果”内在统一的关系，以整体政府理念为指导，从战略谋划、依法行政、多元化解、行政复议、行政诉讼、行政检察等方面整体推进，最大限度地回应当事人对实质解决行政争议的多元需求，实现案结事了政通人和的目标。
关键词：行政争议 程序空转 实质解决 案结事了 整体政府 法治建构
文章目录
一、行政争议实质性解决的基本内涵
二、行政争议实质性解决的限制因素
三、行政争议实质性解决的路径选择
结 语
当前国内发展不平衡不充分的矛盾问题依然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，尤其是改革进入攻坚期和深水区，各种矛盾和问题交织叠加、错综复杂，各种原因引发的社会矛盾和利益冲突也不断增多，涉及行政公权力与公民私权利之间的矛盾与争议，相当一部分反映到行政诉讼中来，不仅数量逐年增多，而且复杂性、敏感性增强。为适应解决行政争议的现实需要，我国建立了举报投诉、行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政信访等多元化行政争议解决机制。其中，行政诉讼以其专业审判、司法权威、程序规范、裁判具有强制执行力等优势受到广泛青睐。行政诉讼案件增长不仅反映社会利益格局日益多元化和复杂化，也反映了人民群众依法维权意识的提高以及对司法救济效能的期待。特别是2015年立案登记制实施以来，行政诉讼案件呈现较大增长态势。据统计，2014年全国法院一审案件收案141880件，2022年达到278304件，同比2014年上升95.15%。尽管行政诉讼案件在全国法院案件总量中占比不高，但行政案件上诉率、申诉率高、服判息诉率低等现象却是长期困扰行政审判的一道难题。
行政诉讼制度是保障社会公平正义、促进社会和谐稳定的一项重要法律制度。法院通过依法受理和审判行政案件，化解行政争议，增进人民群众与政府之间的相互信任，从根本上减少社会矛盾，发挥着不可替代的重要作用。由于有的行政诉讼案件存在程序空转，案结事不了，一案结，多案生，导致行政争议在投诉举报、行政复议、行政诉讼、涉诉信访等诸多救济程序中周转反复，进入恶性循环。比如，2013年至2015年期间，江苏省南通市港闸区陆某某及其父亲、伯母以“生活需要”为由，分别向当地行政机关提起至少94次政府信息公开申请，在收到行政机关答复后，又分别向复议机关提出39次行政复议，在经过行政复议程序之后，陆某某等人又分别以政府信息公开答复违法为由向南通中院、如东法院、港闸法院提起政府信息公开之诉共计36次。纵观行政争议解决，实践中存在两种法治观，一种是形式法治观，注重行政争议形式上、程序上了结，不关注案件是否真正实质性解决、案件解决是否符合社会公认的公平正义要求；另一种是实质法治观，强调不仅从程序上、形式上解决争议，更要在实体上保障权利义务，实现争议实质性解决。相比而言，实质法治观关注的不仅是过程而且是结果的正义，不仅要做到表面的合法，而且还要符合社会对公平正义的认识，符合社会公认的核心价值。行政争议实质性解决是由最高人民法院2010年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会提出的，旨在破解行政案件上诉率、申诉率高、服判息诉率低难题，推动行政争议实质性解决而不是程序性结案。目前实质性解决争议已经从最初的行政审判司法理念和工作要求，到行政审判工作原则，到目前已经被定位为审判工作的目标，并成为人民法院工作的重要考核标准。鉴于行政争议实质性解决命题的重要性，当前应当加强基础理论研究，廓清模糊认识，推动行政争议实质性解决在法治轨道上运行。
一、行政争议实质性解决的基本内涵
行政争议实质性解决自提出以来，运用领域越来越广，影响越来越大，但是行政争议实质性解决的基本内涵、构成要件、判断标准目前并没有形成统一认知和权威解释。行政争议实质性解决作为一项司法政策和目标追求，并不是一个严格的法律概念。简言之，所谓行政争议实质性解决，是指人民法院对进入行政诉讼程序的各类案件，在立案、审判、执行阶段，通过诉前调解、诉讼调解、诉外和解、依法判决、执行和解等多种方式，促使当事人之间的实体争议公正高效解决，当事人自愿履行生效法律文书，不再启动新的法律救济程序，在法治轨道上实现案结事了。这个概念涵盖了行政争议实质性解决的主体、内容、形式、结果、标准等诸多方面。具体来讲，主要有以下特征：
1.诉至法院解决的行政诉讼案件。人民法院实质性解决行政争议，必须在审判职权范围内，通过办理诉讼案件，推动实体争议一揽子、彻底解决。当事人之间产生行政争议后，行政相对人选择将行政争议诉至法院解决，此时便会形成诉讼案件。进入法院的诉讼案件，有的符合受理条件，有的不符合受理条件。对于不符合受理条件的行政案件，法院裁定不予立案；对于符合受理条件的行政案件，法院登记立案。相比较而言，对于法院登记立案的行政案件，实质性解决行政争议的空间和可能性会更大；对于不予登记立案的行政案件，法院即便希望实质性解决争议，却无从下手，毕竟案件未登记立案，法院没有抓手。因此，行政争议实质性解决应当基于法院登记立案的诉讼案件。对于登记立案的行政诉讼案件，说明法院对案件有管辖权，案件符合受理条件。脱离诉讼案件，行政争议实质性解决无从谈起。
2.当事人有实质性解决争议的主观意愿。首先，行政争议实质性解决离不开人民法院的积极引导推动，只有在人民法院主动作为下，行政争议实质性解决才有保障。如果法院主观上不重视，机械司法、就案办案，那么实质性解决行政争议不可能实现。其次，当事人积极参与配合是行政争议实质性解决的重要条件。尽管法院可以采取多种方式促使当事人和解，但法院促动仅是外因，当事人自愿参与配合才是实质性解决行政争议的内因。外因需要通过内因发挥作用，仅有法院主动作为，当事人态度消极，不参与配合，再好的机会也会失去。实质性解决行政争议应当是法院的主动作为和当事人的自愿配合相统一，这样才能找到实质性解决行政争议的最大公约数。实践中，有的地方法院为实质性解决行政争议，根本不考虑当事人的主观意愿和真实感受，一厢情愿地开展工作，由于缺乏当事人的理解、认同和配合，实质性解决争议困难重重。
3.法院综合运用多种方式解决争议。一是多阶段推动。行政争议实质性解决不应局限于审判阶段，在立案、执行等各阶段同样重要。在立案阶段，法院登记立案时可以开展诉前调解，推动涉诉行政机关积极主动地化解行政争议。特别是对于要求履行法定职责或者投诉举报案件，如果起诉人的诉讼请求和诉讼理由有事实和法律依据，法院可以督促行政机关履行法定职责，起诉人自然没有起诉之必要。审判阶段是实质性解决行政争议的关键阶段，法院通过开庭审理案件，对行政行为是否合法适当能够形成基本判断，能有针对性地开展化解工作。执行阶段在实质性解决行政争议中的地位和作用容易被忽视，事实上仍有相当数量的行政争议是由于当事人不履行法院生效裁判导致的，如果一方当事人能自动履行生效裁判，另一方当事人可以避免再次启动其他救济程序。因此，行政争议实质性解决应当贯穿于立案、审判、执行全过程，而不应局限于某一阶段。二是多方式配合。行政争议实质性解决应当综合运用诉前调解、诉讼调解、诉外和解、依法判决、执行和解等多种方式，不应拘泥于某种方式。尽管调解、和解、协调是实质性解决行政争议的重要方式，依法判决同样是解决行政争议的必要选择。有的案件协调、调解、和解效果好，就通过协调、调解、和解方式解决争议；有的案件依法判决效果好，法院及时下判，形成判决鲜明导向。法院在合法性审查基础上，运用多种方式实质性解决争议，而不是为了片面追求调解和解比率，机械强调零判决。三是多主体参与。实质性解决行政争议需要借助多方力量参与，除了案件当事人，有时需要党委、政府、政府部门、复议机关等多方主体联动，形成整体合力。
4.法院在争议解决中主动担当作为。通常来讲，司法具有中立性和被动性，不告不理是审判工作的基本特征。实质性解决行政争议并非意味着法官要坐堂问案，而是走出法庭，主动担当作为。法官主观能动性对于行政争议实质性解决往往发挥关键作用。实践中，有些案件之所以能够取得案结事了效果，就在于法官能够坚持不懈地开展协调和解工作，而不是简单地“一裁了之”“一判了之”。比如，在某水泥有限公司诉北京市某区人民政府企业停产关闭通知案件中，法官数十次组织协调，积极搭建沟通平台，提出合理建议，促使被告召开专题会议研究解决相关问题，为实质解决行政争议创造有利条件。最终，经多方协调，双方当事人就企业转型、员工安置、剩余原材料处理等一系列问题达成了高达3亿元补偿合意，原告起诉涉及的行政争议得到实质性化解，原告向法院申请撤回起诉。由于原告在行政管理中往往处于弱势地位，诉讼能力相对较弱，此时法官主动作为在一定程度上可以弥补原告诉讼能力的不足。因此，“要求得到行政争议的实质性解决，某种程度上要求司法之手伸得长一些，否则就解决不了问题，但司法之手伸得太长就会发生权力僭越的问题”。实质性解决行政争议对法院合法性审查提出更高要求，既要依法结案，又要实质事了。因此，行政争议实质性解决不仅关心问题的解决是否符合法律的逻辑推理，而是更加关注实质正义、注重法律实施效果的妥当性，关注每一个具体案件是否都合情合理的解决，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否符合党的政策。
5.案结事了是行政争议实质性解决的重要判断标准。行政争议实质性解决的判断标准可能很多，比如当事人之间的实体争议公正高效解决，当事人自觉履行生效法律文书，不再启动新的法律救济程序，但重要判断标准就是案结事了。案结事了是当前人民法院审判工作的目标追求和重要标准，行政争议实质性解决，既要满足“案结”要求，更要实现“事了”目标。所谓“案结事了”，顾名思义，“案结”即结案，是人民法院依据实体法和程序法的规定，对诉讼案件作出的终局性、权威性的裁判；“事了”是追求矛盾纠纷的实质性化解，社会关系的正常修复。“案结”和“事了”是辩证统一的，“案结”是前提和基础，“事了”是目标和追求，但“案结”和“事了”往往并非完全一致。实践中，有大量行政案件尽管能够做到“案结”，事实上却没有实现“事了”，出现程序空转，一起案件裁判衍生出大量其他案件。比如，被戏称“超级马拉松诉讼”的“焦作房产纠纷案”，从最初的一个房屋买卖民事纠纷，经焦作市房产管理局颁发房屋所有权证，引起民事和行政两种诉讼，经过区法院、中院、高院、最高人民法院四级法院，十余年审理，作出二十余份裁判文书。行政诉讼出现上诉率、申诉率高、服判息诉率低的现象，正是行政争议没有实质性解决的体现。因此，从法律上做到“案结”相对容易，而促使当事人实体争议能够“事了”却较困难，需要投入更多的司法成本。
6.行政争议实质性解决必须在法治轨道上推进。脱离开法治轨道，谈实质性解决行政争议是危险的。由于行政争议实质性解决命题的抽象性和模糊性，社会上较容易采取实用主义态度对待实质性解决行政争议，认为只要能够实质性解决行政争议，就可以置法律规定于不顾、在法治之外寻求解决之道。应当说，“实质解决行政争议是国家政策在司法场域的表达，存在欠缺规范依据、过度使用甚至偏离法治轨道的危险”。如果说行政争议实质性解决是行政审判应当追求的社会效果，那么依法办案则是行政争议实质性解决必须坚守的法律效果。脱离开法律效果去追求实质性解决行政争议，结果极有可能导致司法恣意和枉法裁判，最终会损害司法权威性和公信力。因此，推动行政争议实质性解决，绝不意味着人民法院可以不顾事实与法律来裁判案件，搞无原则地“和稀泥”，无止境地迁就，无条件地让步。当然，在法治轨道上推进行政争议实质性解决，并不是就案办案、机械司法。事实上，“机械司法看似严格遵从法律条文，实则曲解和错误适用法律，扭曲司法正义，使形式正义与实质正义发生严重背离，降低司法公信力，损害司法权威，进而可能动摇社会稳定的根基，危害深远”。因此，就案办案、机械司法同样危害很大，并不可取。
二、行政争议实质性解决的限制因素
《行政诉讼法》自制定实施以来，尽管在2014年、2017年经过两次修正，整体制度框架并未发生变化。行政争议实质性解决作为一项司法政策和目标追求，自提出以来，得到全国法院的积极响应和广泛实践。当然，这项工作并非易事，在推进中往往会面临诸多障碍和困难需要克服和解决。
（一）受案范围的限制
我国行政诉讼立法对受案范围，采取肯定式列举与否定式列举结合方式，这种规定模式优点在于受案范围相对明确；不足是社会生活纷繁复杂、千变万化，立法难以穷尽矛盾纠纷种种情形，有大量行政争议可能在肯定式列举和否定式列举之外，法官对此裁量空间大，可以在否定式列举范围之外为由登记立案，开庭审理作出判决，也可以在肯定式列举范围之外为由裁定不予立案或驳回起诉。因此，同样的行政争议，是裁定不予立案或驳回起诉，还是登记立案，审理并作出判决，完全取决于法官对受案范围的理解。案件是登记立案还是裁定不予立案或驳回起诉，对实质性解决行政争议无疑影响重大。实践中，我国仍有相当比重的案件因不属于受案范围而被裁定不予立案或者驳回起诉。据统计，近年来最高人民法院办理的申诉案件，60%属于地方法院不受理的案件。这些案件一旦被裁定不予立案或驳回起诉，基本上很难进入诉讼程序救济，也就失去了实质性解决行政争议的机会。
（二）起诉条件的限制
《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件主要包括四个方面：原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。实践中，各地法院对起诉条件的理解和把握宽严不尽一致，结果有的地方法院行政案件裁定驳回起诉比例居高不下，有的甚至超过50%。程序性裁定不予立案或驳回起诉案件，意味着这些行政争议不能在行政诉讼程序中得到解决。从近年来一审审结案件情况看，法院以裁定方式结案的比例已经超过以判决方式结案的比重。换言之，法院一审审结案件中，有超过一半的案件是以裁定方式结案的，这些案件都没有进入实体审理。案件没有进入实体审理，往往意味着只是暂时搁置了当事人之间的争议，这些争议本身并没有实体解决。在大量因不符合起诉条件被裁定驳回起诉的案件中，相当一部分是因为有的地方法院对起诉条件把握过严，将诉讼要件作为起诉条件，提前在登记立案时进行适用，从而推高起诉条件标准。尽管有的地方法院为了案结事了，在裁定不予立案或驳回起诉时也会作大量化解工作，但化解效果往往极为有限。
（三）有限调解的限制
根据《行政诉讼法》第60条第1款规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。由于行政诉讼调解范围有限，实践中法官为实质性解决行政争议开展大量协调和解工作，却不在行政诉讼法定调解范围之内。目前行政诉讼协调和解工作存在三大制约因素：一是当事人不信任。有的相对人认为法院和行政机关“官官相护”，认为法院在行政协调中与行政机关串通，维护行政机关的利益，因此对行政协调案件处理方式存在抵触心理。二是当事人试图获取更大利益。行政相对人认为行政行为存在瑕疵，试图借行政协调取得更大的利益，甚至漫天要价，超出行政机关自由裁量的限度，导致行政协调失败。三是部分行政机关积极性不高。有些行政机关认为行政行为一经作出就不应变更，否则难以树立行政权威，行政协调中不愿变更存在瑕疵的行政行为，不配合法院开展行政协调工作。
（四）诉判关系的限制
长期以来，行政诉讼诉判关系并未引起足够重视。合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，坚持合法性审查原则并不意味着要忽视诉判关系。我国行政诉讼是主观诉讼与客观诉讼相统一的诉讼模式，主观诉讼决定了行政审判应当关注和回应原告诉讼请求，客观诉讼决定了应当维护行政管理秩序，二者不可偏废。实践中，过于强调行政诉讼的客观诉讼属性，容易在审判中一味地强调公法秩序维护，判决方式也会偏重于维护公法秩序；过于忽视行政诉讼的主观诉讼属性，容易在审判中忽略原告利益诉求，从而选择有利于原告的判决方式，甚至出现“你告你的、我判我的”现象。因此，实质性解决行政争议就是要将行政诉讼从偏重客观诉讼向主观诉讼与客观诉讼相统一回归，在合法性审查的基础上，选择有利于保护原告利益诉求的判决方式，推动行政争议实质性解决。行政诉讼法规定的主要判决方式，选择适用不同判决方式，必然会对实质性解决行政争议产生不同影响。有的案件行政行为违法，是判决撤销还是判决变更，是判决确认违法还是判决履行法定职责，结果都会影响行政争议实质性解决效果。
（五）审判体制的限制
行政审判体制无疑会影响和制约行政争议实质性解决的效果。《行政诉讼法》第18条第1款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。目前行政诉讼案件主要以属地管辖，也就是以被告所在地法院管辖为原则。尽管被告所在地法院与属地行政机关沟通交流顺畅，有助于推动行政争议实质性解决，应当注意被告所在地法院在人财物等方面与属地政府有着千丝万缕的关系，由被告所在地法院对被告行政机关涉诉案件行使管辖权，在涉及地方重大利益案件审理时，容易受到地方保护和行政干预影响，在一定程度上会影响和制约法院开展化解工作。
（六）绩效考核的限制
由于行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼差异明显，应当构建不同于民事诉讼和刑事诉讼的单独行政案件绩效考核体系。在全国法院案件总量中，民事诉讼案件数量占比最高，刑事诉讼案件占比较低，行政诉讼案件占比最低。目前审判绩效考核基本上把民事案件、刑事案件、行政案件按照一个标准考核，没有体现不同诉讼案件特点，往往案件量占比越高，考核时指标越能体现优势。在三大诉讼中，行政诉讼上诉率、申诉率高、服判息诉率低现象最为突出，究其成因，主要是行政案件总量小，案件疑难复杂程度高，办案周期长，绩效考核不占优势。并且，“目前，案件数量为法官考核的主要指标，审结的案件数量越多，所用审限越短，考核指标越向好”。实质性解决行政争议往往需要法官投入更多的时间和精力。在考核指挥棒的驱动下，为了提高审判效率，大量案件需要不断压缩审判周期，法官会更多关注“案结”，而不是“事了”，结果原本可以再投入一些时间和精力即可化解的行政争议，却因加快结案，不得不一判了之。有的地方法院为了适应考核要求，不惜违背司法规律，侵害当事人诉讼权利，甚至出现数据造假。面对各种绩效考核指标要求，“法官审判考虑的不再仅仅是法律规定和案件事实，还包括案件的社会效果、当事人息诉服判率等诸多法外因素，甚至替双方当事人寻求纠纷解决方案，给法官带来不能承受之重负”。
（七）智慧司法的限制
随着互联网、大数据、人工智能等现代信息技术在司法领域的深度运用，智慧司法取得显著进展，远程立案、网上开庭、网上阅卷、电子送达等方式得到广泛运用。智慧司法在为当事人和法院提供诉讼便利的同时，无疑对司法亲历性和司法参与性产生影响。远程立案可以让当事人通过线上方式即可办理立案，无需去法院现场提交诉讼材料。这种方式虽然方便了当事人，但法院在诉讼服务中心提供的大量诉讼服务却难以发挥作用，法官也难以有针对性地开展释法说理和争议化解工作。网上开庭确实方便了当事人，但对争议化解来讲，各方当事人不在线下法庭，法官即便开展调解工作，线上调解效果显然比不上线下调解。并且，由于在线上，有的当事人不遵守诉讼规则，擅自录音、录像难以控制，诉讼参与人担心被录音、录像，参与调解意愿也会受到影响。电子送达方式对法院宣判方式产生重要影响，法院可以直接把诉讼文书通过电子邮件发送给当事人，而无需要求当事人到庭宣判。由于法院采取电子送达方式，无需开庭宣布裁判结果，当事人也无需到法庭听判，当事人失去了面对面接触的机会，法院难以现场开展释法说理和争议化解工作。
（八）司法能力的限制
实质性解决行政争议必然要求法官具有相应的司法能力。从司法理念来讲，目前有的法官存在就案办案、机械司法倾向，甚至抱有“多一事不如少一事”的心理；有的法官不能站在当事人角度，选择更有助于保护当事人合法权益的纠纷化解方式，而是一裁了之、一判了之；有的法官将司法公正与司法效率割裂开来、对立起来，片面强调司法公正或者司法效率，导致案件有了公正却没有效率或者有了效率却失去公正；有的法官缺乏一次性解决争议的理念，让当事人不断再次启动诉讼程序，一案结、多案生，给当事人带来讼累，造成司法资源浪费。从司法能力来看，有的法官驾驭庭审能力不足，审判意识、审判思路不够清晰，审查事实不全面，分析、判定证据不准确，合议庭职责不明确，未能发挥庭审解决行政争议的作用；有的法官裁判文书释法说理能力不强，当事人诉求在文书中未能得到有效回应；有的法官法律适用能力不足，不能准确理解立法精神、立法原则，不能将法、情、理有机统一起来，不能准确适用法律解决实际问题；有的法官群众工作能力不足，缺乏亲和力、沟通力，不能循循善诱地化解当事人之间因争议产生的隔阂、对立情绪。
三、行政争议实质性解决的路径选择
任何一个国家的法治进程都是与其国情和发展阶段相适应的，脱离国情和发展阶段将实质性解决行政争议理想化，不利于行政争议解决机制的高质量发展。实质性解决行政争议是行政审判现代化的基本内容和必然要求。
（一）行政争议实质性解决的基本遵循
1.正确处理维稳与维权的关系。在实质性解决行政争议中，维稳与维权是辩证统一的关系。维权是最好的维稳，维权是社会秩序和谐稳定的前提和基础，只有依法充分维权，才能从源头上减少和避免行政争议发生。维稳是必要的维权，维稳是社会秩序和谐稳定和维权的必要保障，只有实现维稳，才能防范不法行为对社会秩序的威胁和对个人权利的侵害。要善于把维权与维稳的辩证关系统一到实质性解决行政争议中，在处理涉及集体土地征收、土地腾退、房屋征收、不动产登记等历史遗留问题案件时，要本着尊重历史、面对现实、实事求是、化解矛盾的理念，在强调维稳的同时充分考虑个案的具体情况和个性问题，注意做好权利保障和实质性解决行政争议；在强调维权的同时，要注意在总体国家安全观下统筹推进行政争议实质性解决，切实维护法律和政策的连续性和稳定性，不能因行政争议实质性解决引起相互攀比产生不利影响，给社会安全稳定留下隐患。
2.正确处理非诉讼机制与诉讼机制的关系。理想的行政争议化解体系应当是，通过非诉讼机制化解争议的数量约占争议总数的80-90%，而通过诉讼机制化解争议的数量约占10-20%。坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，充分发挥行政调解、行政复议等非诉讼纠纷解决机制的基础性作用。行政诉讼不是万能的，行政诉讼是解决行政争议的最后一道保护屏障而不是首选或唯一保障。实质性解决行政争议要求法院重点把诉至法院解决的案件依法稳妥处理好，“如果人民法院过于主动揽承纠纷，特别是把自己无力解决的纠纷也接纳过来，势必会把自己深陷其中而不得脱身，在一定程度上也会削弱司法的权威”。实质性解决行政争议必然要求按照争议的不同类型和特点，设置不同类型的争议解决机制，实现诉讼机制与非诉讼机制的功能互补、有机衔接。充分发挥不同类型行政争议多元解决机制的独特优势，在其他途径难以有效解决争议的情况下，可以发挥行政诉讼最后一道防线的功能，促使行政争议尽可能在诉讼程序得到实质解决。
3.正确处理程序正义与实体正义的关系。实体正义通过程序正义实现，行政争议解决的实体正义离不开程序正义。公民权利意识和维权意识越强，对程序正义需求就越高。无论是诉讼机制还是非诉讼机制解决行政争议，有法定程序的，应当遵循法定程序，没有法定程序的，要遵循正当程序，让实体正义看得见、可感知。同时，程序正义是为实体正义服务的，在行政争议解决中自觉将法、理、情相统一，选择适当的裁判方法。行政争议的多样性和复杂性决定了裁判方式的多样性而非单一性，需要根据案件的具体情况研究和选择妥当的裁判方法。实质性解决行政争议，既要严格遵循程序，又要准确理解立法精神和立法目的，将社会主义核心价值观融入行政争议实质性解决中，通过客观解释法律满足人民群众的司法新需求，推动行政争议实质性解决。
4.正确处理形式公正与实质公正的关系。所谓形式公正是行政争议处理结果符合法律的字面含义和法律推理的形式逻辑，但这种公正与实质法治所主张的真正公正仍有距离。实质公正强调行政争议处理结果要符合立法目的或者法律价值，强调裁判的实质正当性，是法、理、情相统一的公正。行政争议解决的公正性，直接关系到行政争议解决的公信力和权威性。在实质性解决行政争议中，形式公正与实质公正是辩证统一的，两者密不可分、相辅相成。实质性解决行政争议，不仅要看争议解决是否符合法律的字面含义，还要进行实质性的利益衡量和价值判断，不能简单地以法律有无明文规定判断争议解决的合法性，还要做实质性判断。实践中，有的法院过于拘泥原告对诉讼请求的文字表述，无视其实体诉求，简单以诉讼请求不明确不具体为由裁定驳回起诉。因此，解决行政争议一旦出现形式公正与实质公正不统一的情形，就要克服法律适用中的教条主义和本本主义，强调法律适用的适应性和实效性，准确把握原告真实的诉讼请求，了解原告起诉的起因和目的，通过利益衡量、漏洞填补、法律解释等方式实现争议解决的正当性。
5.正确处理法律效果、政治效果、社会效果的关系。习近平总书记指出：“要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”注重“三个效果”的有机统一，是对法院各项审判工作的基本要求。行政权是国家对经济社会发展实施有效管理和调控的重要手段，特别是当前不少行政案件事关国家行政管理、政策措施实施、社会和谐稳定甚至国家大局，这就要求在适用法律时，必须将个案的处理置于党和国家工作大局中去进行法律、政治和社会考量，在坚持依法办案的同时，综合权衡各方面的利益关系和价值取向，努力寻求依法妥善解决行政争议的最佳方案，防止出现就案办案、机械司法的现象。如果不注意争议解决的法律效果，不仅难以实现立法精神和立法目的，还会产生极大的负面效应，从根本上不可能实现政治效果、社会效果。因此，要善于将普遍的法律规范恰当准确地适用于实质性解决行政争议中，防止机械、片面地理解适用法律。
（二）面向整体政府的行政争议实质性解决
政府部门的职责分工在一定程度上容易形成部门壁垒、部门保护、各自为政的局面，容易忽视整体政府对争议解决的基本要求。因此，整体政府理念着力于政府系统内部机构之间的功能性整合以及公私部门的多主体合作，将横向部门结构、纵向层级结构与公私多主体结构有机地联结起来，在理论上构造出一个三维立体的整体性治理框架。整体政府理念对行政争议实质性解决的基本要求，是把行政争议实质性解决纳入整体政府进行战略规划、整合力量、协调联动，而非片面、孤立地对待行政争议解决，从而最大程度地回应公众对行政争议解决提出的多元需求。
1.以整体政府理念为指导，全面谋划行政争议解决整体战略。行政争议发生后，是否以及如何选择争议解决机制是当事人首先需要考虑的问题。据调查分析，把行政争议诉诸国家纠纷解决机制是绝大多数中国公民的选择，有71.6%的解决行动是把问题诉诸国家机器，其中的22.6%是诉诸（准）司法渠道，而另外的49%则为党政渠道。因此，选择国家纠纷解决机制而非私力救济，是大多数中国老百姓的理性选择。并且，选择容忍往往是一些弱势群体面对行政争议的一种态度，但“个体公民的积怨如果未能适时疏导，往往可能因为不相关的意外事件而诱发大规模的群体性事件”。面对行政争议的多发高发形势，亟须推动形成实质性解决行政争议的整体战略。在传统解决行政争议模式中，由于缺乏整体思维和全局观念，往往把解决行政争议的重点放在行政复议和行政诉讼渠道，忽视发挥其他争议解决机制的作用。行政争议的产生、发展、变化有其规律性，贯穿于政府治理的全过程和各阶段，这就需要以整体政府理念为指导，将争议解决作为一个整体进行战略谋划，从而形成解决行政争议非诉讼机制和诉讼机制相互衔接配合的完整链条。
2.推进依法行政，从源头上预防和化解行政争议。习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有十四亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负。”再好的争议解决机制都比不上不发生争议，行政争议产生主要是行政行为不合法、不合理、不规范引发的。因此，要注重依法行政，实现行政诉讼案件从源头上实质性减少。首先，要抓好依法决策。决策是行政行为的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的前端。“事实证明，通过违反法律规定、突破法律禁区作决策取得一时的政绩是不可靠的，也是守不住的，终究要通过纠正失误、治理环境、维护稳定甚至严惩腐败等高昂代价来加倍偿还。”因此，只有坚持依法决策，才能最大程度凝聚社会共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，才能避免因决策不当产生大面积违法，引发数量众多的行政争议。其次，要坚持严格规范公正文明执法，避免因行政行为违法或者不当产生行政争议。最后，要注意将争议化解在初始阶段和当地。“枫桥经验”的核心要义在于小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交。因此，在行政争议产生的初始阶段，双方积怨小，化解难度小，成本较低，要紧紧抓住当事人之间对立情绪并不尖锐的窗口期，以切实可行的措施力争将行政争议化解在初始阶段，力争化解在行政程序中，力争化解在当地。
3.以构建行政争议多元化解决机制为重点，广泛凝聚化解行政争议的资源力量。整体政府理念要求实现国家专业化争议解决机制的转型升级，又要注重加强国家专业化争议解决力量与社会化争议解决力量的良性互动，实现专业化和社会化力量相结合，构建专业化力量与社会化力量共同参与的多元化行政争议解决体系。
（1）推动国家专业化行政争议解决力量的整合。我国现有行政争议解决机制，除行政复议和行政诉讼之外，还包括行政投诉举报、行政申诉、人事仲裁、行政信访等行政争议解决途径。因此，“健全多元化的行政纠纷解决机制，首先需要整合完善现有的行政纠纷解决途径，充分发挥现有制度资源的功能和效益”。目前除发挥行政复议和行政审判职能作用外，要重点健全完善以下行政争议解决机制：
一是加强行政投诉举报制度建设。投诉举报是公民、法人和其他组织通过书信、传真、来访、电话、电子邮件等方式，向行政机关反映执法问题的行为。投诉举报已经成为公民、法人和其他组织向行政机关反映执法问题、主张利益诉求、提供违法线索的重要渠道。由于目前投诉举报制度散见于一些法规、规章中，需要从国家层面建立统一的投诉举报制度，充分发挥投诉举报预防和化解行政争议的作用，规范投诉举报行为。
二是加强行政申诉制度建设。目前有明确规定行政申诉主要是教育申诉，教育申诉制度对处理学生与学校之间的教育争议具有较强的适应性与优势。行政申诉制度对解决行政争议发挥了重要作用，囿于相关制度不健全，需要完善行政申诉制度。
三是加强行政裁决制度建设。行政裁决是行政机关对公民、法人和其他组织之间的民事争议进行居间裁决作出处理的行为。已经废止的《中华人民共和国治安管理处罚条例》曾就公安机关治安裁决作出规定。行政裁决制度对于化解矛盾纠纷功能特殊、意义重大，有必要从法律上明确规定行政裁决制度，特别是恢复公安机关治安裁决制度，促使大量民间矛盾纠纷及时化解在当地和初始阶段。
四是加强行政信访制度建设。行政信访是信访渠道的重要组成部分，“长期以来信访渠道吞噬了其他法定救济的制度空间，救济渠道的运作实践持续了‘大信访、中诉讼、小复议’的基本格局，完全没有实现各类救济机制之间预期的分工协作效果”。由于一些行政争议经常在行政信访机制与其他争议解决机制之间交叉循环，混淆了各类争议解决机制的职能分工，不利于行政争议实质性解决，为此，要进一步完善行政信访制度，加强党领导下的行政信访法治化，发挥行政信访实质性解决行政争议的功能作用。
（2）积极引入社会化力量。继续深化志愿法律服务工作，充分发挥专家、志愿律师、法律顾问的专业优势，整合多元化解行政争议的资源力量，推动完善各方参与的实质性解决行政争议工作格局。
4.以行政复议法修改为契机，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过了新修订《行政复议法》，自2024年1月1日起施行。新修订《行政复议法》对于推进行政争议实质性解决发挥积极促进作用。
（1）充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。新修订《行政复议法》第1条在立法目的中专门规定：发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。主渠道作用是行政复议法对行政复议的功能定位，对行政复议提出了新的更高要求。发挥主渠道作用是一项系统工程，需要各方共同努力。
（2）将更多行政争议纳入行政复议范围。行政复议范围直接决定了哪些争议可以进入复议程序解决。此次修订将原《行政复议法》中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。并且，第11条将所有的行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及补偿决定、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等明确纳入行政复议范围。扩大行政复议范围是发挥主渠道作用的必然要求，有助于增强行政复议吸纳争议的能力。
（3）以复议前置程序将行政争议有效化解在行政复议渠道。新修订《行政复议法》第23条在保留自然资源确权案件复议前置的基础上，增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开等三种情形，作为复议前置的范围。扩大复议前置案件的范围，有助于发挥复议机关专业优势，将更多行政争议纳入行政复议程序，尽可能穷尽行政程序救济，减轻人民法院办案负担。
（4）发挥行政复议调解制度作用。调解是化解行政争议不可或缺的重要方式。新修订《行政复议法》第5条确立了行政复议调解制度，明确规定行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。同时将调解适用于全部复议案件，有助于推动行政争议实质性解决。
（5）建立相对集中的复议管辖体制。复议管辖由分散管辖向相对集中管辖转变，有助于优化行政复议资源配置，统一办案标准，提高行政复议办理质量。新修订《行政复议法》第24条、第25条将“条块结合”行政复议管辖体制调整为相对集中的复议管辖体制，即以“块块管辖”为主、“条条管辖”为补充的管辖体制，有助于将行政争议及时化解在当地和初始阶段。
（6）完善行政复议审理程序。行政复议实体公正需要程序公正保障，行政复议审理程序直接影响行政复议决定的公正性和公信力。新修订《行政复议法》第四章分五节，分别就审理程序一般规定、行政复议证据、普通程序、简易程序、行政复议附带审查作出规定。并且对普通程序和简易程序分别规定了不同的适用情形与程序规则，通过完善行政复议审理程序，有利于促进行政复议案件审理繁简分流，优化行政复议资源，公正高效地化解行政争议。
（7）优化行政复议决定体系。行政复议决定的类型和执行效果，直接关系到行政复议的公正性和权威性。新修订《行政复议法》强化变更决定的运用，增加变更决定的适用情形。同时细化规定了撤销决定、确认违法决定、履责决定、确认无效决定，并对行政协议的决定类型作特殊规定，对调解书的制作和生效、行政复议和解等作出规定。行政复议决定方式多样化，增强了行政复议决定的针对性，有助于更好地实现行政复议化解争议目的。
5.以行政审判改革创新为动力，把行政审判制度优势更好地转化为国家治理效能。在我国三大诉讼中，行政诉讼调整的是不平等主体之间的行政法律关系，行使审查监督行政机关行政行为的合法性的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。要以行政审判制度创新为不竭动力，充分发挥行政审判不可替代的职能作用。
（1）准确把握行政审判功能定位。行政机关与人民法院虽然职责分工不同，但在全面依法治国和维护安全稳定等方面的目标是一致的。加强行政执法与行政审判的良性互动，可以从源头上减少和化解行政争议，可以统一执法和司法标准，共同推进法治社会建设。在行政审判中，既要加强对行政行为的合法性审查力度，履行好宪法法律赋予的审判职责，满足人民群众日益增长的司法需求，又要秉持司法谦抑和司法自限理念，尊重行政机关的专业判断，支持行政机关依法行政。要善于通过发送司法建议和行政审判“白皮书”，促进行政机关改进工作，从源头上预防和减少行政争议。
（2）深化立案登记制改革成果。依法保障当事人诉权，警惕和防范“立案难”问题反弹，坚决清除限制和剥夺当事人诉权的地方“土政策”，严禁以任何理由随意限缩受案范围、违法增设受理条件。在依法保障群众理性表达利益诉求的同时，通过落实两审终审和诉讼程序终结制度，加强释明引导和行政争议多元化解，坚决防范和治理恶意诉讼、滥用诉权现象，切实解决行政案件程序空转、循环诉讼问题。
（3）重构行政诉讼诉判关系。应当说，“行政诉判关系对于行政争议实质性解决具有重要作用，由于受诸多因素影响，我国行政诉判关系并没有严格遵循诉判同一原则”。因此，在行政审判中注意遵循诉判同一原则，在合法性审查的基础上，将原告诉求、争议焦点与法院合法性审查、判决方式结合起来，选择最有利于保障当事人合法权益、有效解决行政争议的判决方式，让当事人真正内心接受和认可法院的裁判结果，从而达到服判息诉效果。
（4）正确处理协调和解与依法判决的关系。实践中，协调和解是依法保障当事人合法权益、实质性解决行政争议的重要方式，“只有原告受损的实体合法权益得到补偿或赔偿，原告的实质诉求得到满足，才有可能实质化解行政争议”。针对一些行政案件矛盾成因复杂、政策调整、纠纷无法一次性解决等特点，积极运用协调和解方式，促进行政争议实质性解决。比如，在某房地产开发有限公司诉北京市某区人民政府要求行政补偿案件中，由于案件涉及历史遗留问题，法院没有就案办案，而是尊重历史，照顾现实，积极开展协调工作，最终促成双方达成高额补偿，法院通过行政调解书确认双方和解协议内容，推动行政调解书得到自动履行。协调和解是实质性解决行政争议的重要方式，同时应当注意的是，不少行政案件虽以协调和解方式结案，但最终仍进入了强制执行程序，这反映出协调和解工作并未实质性解决争议。当然强调发挥协调和解作用，也要注意发挥判决的示范、引领和指导作用。实践中，“虽然判决与协调本身并无明显高下之分，但案件庭审的充分展开、裁判文书的主动公开和裁判内容的是非断定等特质，还是决定了判决方式在实质性解决行政争议中的主导地位”。要通过精准适用判决方式实质性解决行政争议，在撤销重作判决中，强化对行政机关重作义务明确具体的法律指引；对于判决履责类案件，重点围绕原告请求被告履行法定职责理由是否成立，全面审查判断履责条件是否具备，避免把一个履责诉讼拆分为若干个行政答复之诉，导致循环诉讼，程序空转；对于行政赔偿案件，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；对于行政处罚违法案件，可以判决撤销或变更的，优先适用变更判决，通过一次性判决解决行政争议。比如，在某油脂营销有限公司诉北京市某区市场监督管理局、北京市市场监督管理局行政处罚及行政复议决定上诉案件中，法院经审查认为市场监管部门作出的罚款行政处罚明显不当，法院没有简单地撤销行政处罚决定，而是直接判决变更，推动行政争议实质性解决。上级法院要加强对下级法院的监督指导力度，加强新型疑难问题调查研究，促进法律适用标准统一，对于一审没有判到位，明显存在程序空转、循环诉讼等情形，二审应当坚决予以纠正和改判。
（5）科学设定绩效考核指标。考核是一把双刃剑，在设定绩效考核指标时，要遵循司法规律，突出行政审判特点，立足行政审判难题，充分彰显考核正效应，实事求是地开展考核。要做实一审服判息诉工作，充分发挥一审查明事实、实质性解决行政争议功能，坚决防止绩效考核中数据造假、形式主义现象，不得为追求指标人为限制当事人行使诉讼权利，也不应因考核增加基层一线和法官负担。
（6）深化行政审判体制改革。认真总结行政案件跨区域集中管辖改革的经验和做法，明确行政审判体制改革方向，着力解决行政审判职能碎片化问题。当前推进行政审判体制改革重中之重是继续锚定破解地方保护和行政干预难题，从我国国情和发展阶段出发，探索推进行政案件跨区划集中管辖改革、跨行政区划法院改革、行政审判专门法院改革，以“三步走”目标稳步推进行政审判体制改革。
（7）提升行政审判司法能力。健全行政审判组织，及时解决一些地方法院行政审判庭残缺不完问题，采取务实有效的措施稳定行政法官队伍，不断提升行政法官素质能力。
6.以行政检察监督为补充，不断织密实质性解决行政争议制度之网。行政检察监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分，既包括对行政诉讼活动监督，又包括对行政执法活动监督。其中，行政诉讼监督是行政检察监督的核心，主要包括对生效行政裁判监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督三项业务。近年来行政检察监督在实质性解决行政争议方面发挥了重要作用，实质化解了一批有较大影响的案件。
（1）主动监督。检察机关办理行政诉讼监督案件，依法审查人民法院判决、裁定的事实根据和法律依据，发现行政判决、裁定可能存在错误，通过书面审查难以认定的，主动开展调查核实工作，依职权启动监督程序，不以当事人向人民法院申请再审为前提，对于符合法定监督条件的，依法提出抗诉或再审检察建议。比如，在某实业公司诉某市住房和城乡建设局征收补偿认定纠纷抗诉案中，某市检察院发现线索后，经调查核实认为区法院行政判决认定事实的主要证据系变造，且事实认定和法律适用存在错误，遂依法向市中级人民法院提出抗诉。市中级人民法院经审查作出行政裁定书，指令某区法院再审。其间某实业公司向某区法院提交撤诉申请，某区法院经审查裁定撤销原一审判决书，准许某实业公司撤诉。经检察监督，对某实业公司诉请赔偿的规划许可建筑面积从5674.62平方米调整为5074.62平方米，为国家挽回重大损失，对变造证据行为的责任追究，另案处理。
（2）韧性监督。随着行政检察监督广度越来越广、深度越来越深、力度越来越大，行政检察监督遇到的难题和挑战越来越多，对加强行政检察韧性监督提出新的更高要求，必然要求行政检察监督更有韧性和抗压力，经得起各种风险和挑战的检验。行政诉讼法第93条是关于人民检察院对生效判决、裁定、调解书提出抗诉或者检察建议的规定。这是在借鉴民事诉讼法相关规定的基础上，对原法第64条作出了重大修改，不仅细化了抗诉的条件和程序，扩大了抗诉的范围，而且增加了再审检察建议和其他检察建议。在安徽省某市检察院和省院办理某建安公司诉某县人社局支付保险待遇检察监督案中，通过三级检察院接力抗诉监督，最终促使再审案件获得安徽省高级人民法院改判，这充分彰显了行政检察韧性监督化解重大疑难案件的重要作用。当前有必要准确把握行政检察韧性监督的适应性、稳定性、创新性，明确发展目标，找准突破重点，走出一条中国特色行政检察监督之路
（3）数字监督。当前迅猛发展的现代信息技术对检察机关提高办案质效提供了有力技术支撑。比如，在江苏省南通市检察机关促进问题企业注销登记专项治理案中，南通市检察机关在办理江阴某金属砂矿公司安全生产违法非诉执行监督案、南通市某磷肥厂环境违法非诉执行监督案等一系列“恶意注销”案件中，发现问题企业通过注销登记逃避法律责任问题，南通检察机关将大数据检索与一对一走访调查相结合，整合挖掘分散于各个部门、各个领域的案件线索。利用中国裁判文书网站、行政处罚、企业信息公示数据及检察业务系统等数据平台，检索出近三年全市5000余条涉案企业注销数据及对应上万条法院裁判、执行文书、检察文书、行政处罚等信息，对接应急管理、环境资源、市场监管、劳动仲裁等重点部门调查了解，发现各类型案件恶意注销线索141件。通过精准监督，全市立案监督51件，发出执行监督检察建议22件，行政违法行为监督检察建议22件，行政审判人员违法行为监督检察建议5件，再审检察建议2件，取得了良好的监督效果。
结 语
实质性解决行政争议是一个系统工程，离不开多方的支持、参与和配合。总体来讲，推动行政争议实质性解决要做到五个立足：一是立足审判职能发挥。实质性解决行政争议离不开行政审判职能发挥，“追求案结事了，并非法院把所有的问题都往自己身上扛”。二是立足诉讼案件牵引。实质性解决行政争议应当以诉讼案件为抓手，依托诉讼案件力争一揽子彻底解决所涉行政争议，在立案阶段行政机关和相对人的争议能够得到回应，实现由“一事”转化为“一案”，在审判阶段促使争议都能够得到合法合理的解决，实现由“一案”转化为“一事”。三是立足原告实体合法权益救济。老百姓到法院打官司是为了解决问题，绝不是来走程序的。不能将程序公正简单理解为按程序办，努力提高解决复杂矛盾的本领和群众工作水平，将法、理、情融入个案裁判，避免机械办案、就案办案，真正实现从结案了事向案结事了转变。实质性解决行政争议要求法院在行政审判中准确把握原告的真实诉讼请求，了解原告起诉的起因和目的，而不能仅仅拘泥于简单的概念而“一裁了之”，导致程序空转和申诉信访不断。四是立足形成解决行政争议整体合力。实质性解决行政争议离不开党委领导、人大监督、政府及其职能部门的支持配合、法院耐心细致工作。五是立足法治保障。离开法治保障的实质性解决行政争议是不可靠的，具有极大的不确定性，对于定分止争和保障权益不利。实质性解决行政争议是人民法院应当长期坚持的司法理念和目标追求，人民法院要主动融入党和国家工作大局，坚持“从政治上看，从法治上办”，牢固树立为大局服务，为人民司法理念，持续提升行政案件服判息诉率，努力实现案结事了政通人和，厚植党的执政根基，以行政审判现代化支撑和服务中国式现代化。