2024年浙江省十大涉企行政复议典型案例（三）

行政复议机构审查认为，本案的争议点在于被申请人作出的《答复意见书》是否属于行政复议的受案范围。被申请人认为，首先，根据公开的招标采购文件，案涉采购所涉资金为学生伙食费与教师伙食费，其中教师伙食费属于财政资金，对申请人提出的质疑应适用《中华人民共和国政府采购法》；其次，第三人提供的《企业信用专项报告》中未显示任何违规行为，第三人不存在虚假应标，且第三人分公司所受行政处罚不应及于第三人，被申请人作出《答复意见书》合法合规。某县财政局认为，案涉招投标项目不在政府集中采购目录中，不属于政府采购项目。申请人认为，根据某县财政局的告知，案涉招投标不属于政府采购项目，应适用招投标相关法律法规，被申请人未按照招投标法的规定进行答复，属于程序违法，被申请人对第三人虚假应标的认定属于事实认定错误。

行政复议机构认为，本案较难判断被申请人答复行为的性质。被申请人在招标文件的格式文本中，采用“政府采购”的表述，但在网页公示的项目名又明确注明“非政府采购”。同时，根据某县财政局的答复以及《中华人民共和国政府采购法》相关规定，案涉招投标项目不在政府集中采购目录中，不应视为政府采购行为。如认为该项目为非政府采购项目，则在招投标过程中，被申请人既是招标人，也是本县教育行政监督部门，其答复行为的界限较难厘清。如认为被申请人为招标人，招标人对投标人异议的答复不应视为行政行为，会限缩申请人在本案中的救济权利。

鉴于本案情形特殊，行政复议机构组织申请人、被申请人、第三人进行调解。调解过程中，各方均对案件情况提出意见，尤其对案涉《答复意见书》的性质存在较大分歧，调解一度陷入僵局。行政复议机构与申请人、被申请人分别进行对接，寻找双方的平衡点。经过多次沟通，最终申请人与被申请人、第三人达成和解，撤回行政复议申请。

招投标通过公开竞争机制，使得项目能够吸引众多有实力的供应商或服务提供者参与，可以更好地促进地区经济的降本增效，已经越来越成为市场交易的一种重要方式。但如果招投标过程中行政机关存在履职瑕疵，也极易引发行政争议。本案中，被申请人机械引用格式条款，不仅在项目招标过程中让企业摸不着头脑，在后续行政争议化解中也复杂化了相关法律关系，最终导致企业维护自身合法权益的渠道受限。行政复议机构在合法、自愿前提下，对案涉行政争议开展调解，实现定分止争。同时，行政复议机构对县域内行政机关在招投标中存在的普遍性问题进行指正，维护公开、公平、透明的市场竞争秩序，为优化营造法治营商环境起到了良好的示范作用。

【专家点评】

浙江工商大学法学院教授  罗文燕

新修订的《中华人民共和国行政复议法》明确将行政复议定位为化解行政争议的“主渠道”，并围绕这一目标创设和规定了很多配套的制度，行政复议调解就是其中一项重要的制度。《中华人民共和国行政复议法》在总则部分全面确立了行政复议调解原则，根据第五条的规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。也就是说，只要调解活动遵循合法性原则和当事人自愿原则，所有的行政争议都可以进行调解。这在很大程度上丰富了行政复议的审结方式，也是实质性化解行政争议的有效方式。

本案是因申请人不服被申请人对其针对案涉招投标项目进行投诉所作的《答复意见书》所致，案件首要的争议点是案涉招投标项目是政府采购项目还是一般的招投标项目。《中华人民共和国政府采购法》明确规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这一界定标准非常明确清晰。本案中被申请人组织的某县学校食堂配送项目（2024-2025学年）招投标项目并不在政府集中采购目录中，不应视为政府采购行为。但被申请人在招投标过程中存在履职瑕疵，在招标文件的格式文本中，采用“政府采购”的表述，让申请人产生了误解，从而引发了争议。最后，行政复议机构遵循合法、自愿的原则，对案涉行政争议开展调解，化解了争议。

本案有两个方面的典型意义：

一是充分保障相对人的救济权利，实质性化解行政争议。本案中，被申请人机械引用格式条款，影响了企业的经营活动，也复杂化了行政争议化解中相关法律关系。案件比较适合采用调解解决的处理方式，行政复议机构坚持实质性化解行政争议原则，在不违反现行法律政策之下，积极能动调解，切实维护了当事人的合法权益，既从根本上解决了争议的核心问题，保障相对人的合法权益救济，也避免后续争议救济程序的循环往复。

二是通过行政复议发现行政管理中存在的问题进而推动解决、完善，有效提升行政复议监督依法行政效能。行政复议机构不仅化解了行政争议，而且对于该案所暴露出来的县域内行政机关在招投标中存在的普遍性问题予以纠正，从源头上解决了管理制度问题，实现“办理一件，规范一片”，具有行政复议“以案治本”的典型示范意义。

【基本案情】

申请人某能源有限公司因投产需要，租赁第三人某木业公司厂房，用于建设生产线并开展经营活动。某日，被申请人某县人民政府因项目征收，需占用包含申请人生产经营用地在内的部分地块。某县政府的项目收储主体对申请人所有的地上建筑物（附着物）进行资产评估，并与第三人某木业公司签署《补偿协议》。其后，第三人某木业公司通知申请人应在指定期限内完成厂房搬迁工作。申请人通过申请政府信息公开的方式，了解到该征收项目的实施补偿方案与资产评估清单，认为评估清单中归属于申请人部分的金额较低，可能存在低评、漏评等情形，要求被申请人对其资产状况重新评估。未果，申请人遂提起行政复议。

案件受理后，行政复议机构第一时间与被申请人取得联系，了解到项目征收过程符合法定程序。因此，本案的争议焦点在于申请人与第三人某木业公司之间的补偿款分配是否合理。在审理过程中，行政复议机构贯彻新修订的《中华人民共和国行政复议法》，积极推动本案实质性化解。

在尊重企业和解意愿的基础上，行政复议机构谋划“一揽子”和解思路。一是“精准解”。针对本案争议焦点，行政复议机构主动追加某木业公司为有利害关系的第三人，并将补偿款的合理分配作为和解重点，促进各方交流协商。二是“上门解”。为减少对企业正常生产经营的影响，行政复议机构负责人亲自带队赴申请人处组织和解工作，充分听取各方意见。三是“联合解”。行政复议机构联合县行政争议调解中心等单位多元协同化解。经过前后长达十余个小时的努力，申请人、被申请人与第三人就厂房收购事宜达成和解协议，按照租赁合同的约定，综合申请人的前期投入、设施价值、设备损耗和停工成本等因素，制定了公平的补偿款分配方案。四是“溯源解”，在与相关事权单位的联动处置下，行政复议机构还推动解决了企业搬迁新厂址问题，靠前一步打通企业经营中的堵点难点，通过全流程和解、全链条帮扶，推动涉企行政争议实质性化解。行政复议机构坚持“解纷”+“问需”相衔接的全过程纠纷调和机制，让争议双方顺气服气，行政复议工作也得到了企业的好评。

行政复议中的调解和解，是以“合意”来终结案件的一种方式。相比于“实体裁判终结”模式，通过调解和解结案的“合意终结”模式，更能充分体现当事人的意愿，实现法律效果与社会效果相统一。新修订的《中华人民共和国行政复议法》扩充了调解和解的范围。涉企行政争议能否妥善化解，不仅关乎个案正义，亦关乎法治化营商环境的建设。本案中，行政复议机构积极为当事人之间的和解创造条件，增进申请人与行政机关之间的理解互信，帮助三方达成和解，促使纠纷彻底解决，最终申请人撤回复议申请，实现案结事了人和。行政复议机构通过健全涉企案件审理机制，对企业调解、听证、实地调查等诉求积极回应，构建向前一步“上门解”服务型能动复议模式，推动“依法办事”向“依法办成事”、“依法解纷”向“圆满破难”跨越，实现法律效果与社会效果的统一。

浙江大学光华法学院教授 章剑生

为了公共利益的需要，国家有权征收国有土地上单位、个人的房屋，但应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。所谓公平补偿，是指被征收人获得的补偿能够填平其因征收造成的财产损失。通过复议、诉讼等法律途径解决行政补偿争议，对于保护被征收人的合法权益，维护社会稳定具有重要的法治意义。本案中，申请人经查询相关政府信息，认为征收补偿款分给申请人部分的金额过低，故提起行政复议。从申请人复议请求看，其对征收合法性没有异议，争议集中在其得到的补偿款金额过低，属于“给付争议”，具有较好的调解基础。对此，行政复议机构通过主动追加第三人，引入调解机制，成功化解了行政争议。本案的处理有如下两点特别需要指明：其一，行政复议机构主动积极作为是关键。本案可以通过合法性审查用变更决定方式结案，但因存在利害关系第三方，以变更决定方式结案可能会引进更多的行政争议，不是一个优先方案。其二，被申请人征收行为合法性是本案顺利得以化解的前提。如果本案中被申请人征收行为不合法，那么，调解过程不会如此顺利。

04 某房地产开发公司不服某县市场监督管理局行政处罚行政复议案

【基本案情】

申请人某房地产开发公司系某住宅项目开发建设单位，该项目于2019年9月11日开始建设，申请人同期开始对外宣传该项目。宣传过程中，申请人声称部分户型的室外设备平台经过改造后可作为室内使用面积，并在该项目售楼部设置的样板房、户型模型、宣传页均展示了将室外设备平台经过改造后作为室内面积使用的效果，销售人员在销售过程中也对上述内容进行了宣传，但实际上该部分房屋室外设备平台不可改造为室内面积使用。住宅售罄后，申请人于2020年4月13日自行拆除了该项目售楼部。

被申请人某县市场监督管理局发现上述问题后，于2023年5月19日作出行政处罚决定，认定申请人的行为构成经营者对商品的功能进行引人误解的商业宣传，误导消费者，对其处罚款25万元。申请人不服，向某县人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人作出的行政处罚决定。

行政复议机构认为，本案有以下争议焦点：一是申请人是否实施了虚假或者引人误解的商业宣传的行为；二是申请人的违法行为结束时间如何确定。

焦点一：申请人主张其在宣传过程中已充分履行提醒和告知义务，并不会对消费者造成误解。但《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款的适用以违法行为而非危害后果为前提。申请人作为房地产开发公司，具有规划领域的专业知识，知晓其所宣传内容存在的法律风险，仍进行宣传，其行为构成实施虚假或者引人误解的商业宣传的行为。被申请人据此认定申请人实施了引人误解的商业宣传的行为并无不当。

焦点二：被申请人认为违法行为造成的法益受损状态即为违法行为的继续。但无论何种违法行为，客观上都会造成相应的法益受损，部分违法行为造成法益受损状态会持续相当长的时间甚至永久存在，但并不意味着违法行为长期甚至永远处于继续状态，行政机关随时可以追究行政相对人的责任，这将使行政处罚时效制度失去提升行政处罚效率和维护法的安定性作用。

申请人主要通过持续展示样板房、户型模型、宣传页的方式实施继续性违法宣传行为，认定宣传行为结束时点应当综合考虑案涉房屋已于2020年3月全部售出以及申请人于2020年4月13日主动拆除样板房及户型模型停止宣传的事实。该种情况属于违法行为实施完毕后两年内未被行政处罚机关发现的情形。据此，案涉违法行为已超出超出了两年的行政处罚时效，不应再给予行政处罚，故撤销被申请人作出的行政处罚决定。

行政处罚时效制度对于限制行政处罚机关的行为，保护行政相对人的合法权利，完善行政程序具有重要意义。但在实践中，在违法行为造成的法益受损状态持续的情况下,行政处罚的时效起算点在具体适用中存在一些争论。单纯以法益受损状态持续作为继续性违法行为结束的时间，会导致原本意在督促行政机关及时履行职责的行政处罚时效制度流于形式，极有可能出现行政相对人违法后，行政机关怠于履职应当发现而未发现，或者发现有关线索后怠于履职调查的情况，使得行政相对人的权利长期处于不确定的状态，实质上损害了当事人的权利。考虑到被申请人对申请人作出的行政处罚，虽因超过追诉时效而被撤销，但为了方便消费者通过其它途径维护自身合法权益，行政复议机关在行政复议决定中，特别对申请人实施虚假或者引人误解的商业宣传行为的事实予以了认定。

浙江工商大学法学院教授  罗文燕

新修订的《中华人民共和国行政复议法》第一条规定了行政复议的立法目的是防止和纠正违法或者不当行政行为，以实现保护相对人权益，监督、保障行政机关依法行使职权和化解行政争议。而且，此次修法把“监督”置于“保障”之前，凸显了立法者意欲通过行政复议来全面强化对行政机关依法行政的监督之立法意图。

本案至少在两个方面具有典型意义：一是澄清了行政处罚时效的理解与适用。行政处罚的时效，是指行政处罚的追溯时效，即有权机关对违法行为人依法实施行政处罚的有效期限。一个延迟的行政处罚决定，容易使违法行为人长期处于一种错误的信赖之中，无法意识到其行为的违法性，从而难以起到行政处罚应有的惩戒、教育作用。因而行政处罚时效旨在敦促有权机关及时行使行政执法权，提高行政效率，尽快恢复被违法行为所侵害的行政管理秩序。行政处罚时效制度不仅是行政处罚理论体系中不可或缺的内容，更是行政处罚实践中首先需要面对和解决的问题。《行政处罚法》第三十六条明确规定了行政处罚的一般时效为二年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，延长至五年；法律另有规定的除外。行政处罚时效制度中的关键点是期限的计算方法。对此，《行政处罚法》也作了明确：通常从“违法行为发生之日”起计算，对于违法行为有连续或者继续状态的，则从“行为终了之日”起计算。而所谓“违法行为发生之日”应该理解为违法行为的结束之日或成立之日。本案中，申请人的违法行为（引人误解的商业宣传行为）在2020年4月13日已经结束，但被申请人将申请人的违法行为所造成的法益受损状态视为违法行为的继续状态，认为申请人的违法行为虽已结束，但仍然可以给与行政处罚，于2023年5月19日作出行政处罚决定。被申请人对行政处罚时效计算方法的理解是对法律的误读。

在行政管理中，的确存在一些违法行为有继续状态、要从行为终了之日起计算的。正如全国人大常委会法制工作委员会《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）中所指出的，违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。但本案显然不属于这种情形。行政复议机关遵循合法原则，依法履行复议职责，撤销了被申请复议的行政处罚决定，有理有据，很好的实现了行政复议在监督行政方面的立法目的。

二是行政复议机构践行行政复议公正、高效、便民、为民的原则。行政复议机构并未止步于仅以行政处罚决定违反了法定处罚时效为由简单撤销了事，而是从消费者后续通过其他途径有效维权的角度，对案件的核心事实即违法行为的性质进行了认定，也很好贯彻了行政复议全面审查的原则。