论行政诉讼中行政行为的停止执行与强制执行——以法律规定和司法实践为基础的探讨

内容摘要

1989年《行政诉讼法》规定了行政诉讼不停止执行制度，其理论依据在于行政行为的确定力、拘束力、公定力原理，此后，在《行政诉讼法》的历次修改中，该制度均得以保留，仅对具体内容进行了修订。本文认为，行政诉讼中，对于行政行为，虽然法律规定以不停止执行为原则、以停止执行为例外，但实践中停止执行的情形已经广泛存在；对于停止执行这一临时性救济措施，可以将行政机关是否具有强制执行权作为基础判断要件，将利益衡量作为实质判断要件。行政行为的强制执行，分为对行政机关的强制执行和对当事人的强制执行，须区分不同的强制执行程序，厘清执行标的，遵循法定期限。

（一）不具有强制执行权的行政机关作出的行政行为，当事人提起行政诉讼的，应当停止执行，待诉讼程序终结后，行政机关才可以依法申请法院强制执行。

《行政强制法》第13条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第156条也规定，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

根据上述规定，没有强制执行权的行政机关，只能申请人民法院强制执行，不得自行强制执行。由于当事人已经提起了行政诉讼，法院正在对行政行为的合法性进行审查，若允许行政机关同时在诉讼过程中再向法院申请非诉强制执行，将导致对同一行政行为的重复审查，因此，不满足向法院申请强制执行的条件，法院也不应受理强制执行申请。

对于该规定的适用，应关注以下问题：

1、行政机关的法定职权与强制执行权

行政机关具有某一行政管理领域的法定职权，不等于具有强制执行权。例如，根据《森林法》的规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。对盗伐林木的行为，县级以上人民政府林业主管部门责令限期在原地或者异地补种盗伐株数一倍以上五倍以下的树木，并处盗伐林木价值五倍以上十倍以下的罚款。但是，当事人不履行该罚款决定的，林业主管部门无权强制执行，而是应当依据《行政诉讼法》第97条的规定申请人民法院强制执行，人民法院应予受理。^[6]

目前，我国具有强制执行权的行政机关主要是公安机关、税务机关、消防管理机关、海关等机关，其他大多数行政机关不具有强制执行权，其作出的行政行为，当事人一旦在法定期限内提起诉讼，则行政机关无法向法院申请强制执行，这就使得“《行政诉讼法》规定的不停止具体行政行为执行的原则变成了事实上的停止行政行为执行原则”。^[7]

这种情况似乎与“不停止执行原则”相矛盾，本文认为并不矛盾，一方面“不停止执行原则”意味着当事人有积极履行的义务，无论行政机关是否强制执行，行政行为都“应当”得到执行，这是该规定的指引意义；另一方面，“不停止执行原则”不等于必须得到强制执行，是否得到执行，还要遵循《行政强制法》等法律的规定，并非“不停止执行原则”被异化，而是“不停止执行原则”在适用中必须结合法律规定才得以实现。

2、停止执行有赖于当事人在法定期限内提起行政诉讼

行政行为停止执行以当事人在法定期限内提起行政诉讼为前提，需要关注的是行政诉讼的起诉期限。一般认为，行政诉讼的起诉期限是六个月，不过，《行政诉讼法》第46条第1款也设置了但书条款，即“法律另有规定的除外”。

实践中，存在许多对行政行为起诉期限的例外规定。例如，在烟草专卖行政管理领域，《烟草专卖法》第41条第1款规定，当事人不服处罚决定的起诉期限为15日。再如，根据《计量法》的规定，我国实行法定计量单位制度。国务院计量行政部门对全国计量工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府计量行政部门对本行政区域内的计量工作实施监督管理。对于制造、修理、销售的计量器具不合格的，没收违法所得，可以由县级以上地方人民政府计量行政部门并处罚款。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉。

因此，若要实现行政诉讼中停止执行行政行为，必须对起诉期限予以充分关注，除了《行政诉讼法》的规定，也要遵循行政管理领域相应实体法的规定。

3、对行政机关违法实施强制执行行为的救济

虽然法律规定不具有强制执行权的行政机关不得实施强制执行行为，但是，实践中，行政机关直接或变相实施强制执行的行为并不鲜见，例如，某律师涉嫌以不正当手段承揽业务的，某区司法局向其作出停止执业三个月的处罚决定，在下达处罚决定书时，一并将其律师执业证扣押。根据《律师法》的规定，该区司法局并不具有强制执行权，其有权作出处罚决定（姑且不论是否经得起合法性审查），但无权以扣押律师证的方式径行执行停止执业三个月的处罚决定。此时，对于当事人而言，若对处罚决定不服，可以提起行政诉讼；若对扣押律师证的行为不服，也可以提起行政诉讼，请求确认该行为违法或者无效。

1、具有强制执行权的行政机关对违法建筑作出的责令拆除决定，当事人提起行政诉讼的，应当停止执行，待诉讼程序终结后，行政机关才可以依法执行。

《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这是法律对于行政机关强制执行权的特殊限制，原因在于，房屋是当事人的重要资产，一旦被拆除将导致难以挽回的后果，立法必须予以特别保护。

对于该种情形下的停止执行，应关注以下问题：

第一，该种停止执行属于法定情形，无需当事人申请，也无需法院作出裁定。在原告北京兴业阳光新型建材有限公司诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府行政强制一案中，原告申请停止执行《强制拆除决定书》，法院认为《强制拆除决定书》的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不会损害国家利益、社会公共利益。故裁定停止执行《强制拆除决定书》。^[8]本文认为，即使原告不向法院提出申请，在诉讼过程中，被告也不能组织强拆，否则，必然会被确认拆除行为违法。

第二，停止执行的是责令拆除决定，若法院已经作出生效判决驳回原告诉讼请求或虽确认责令拆除决定违法但保留其效力，此后，行政机关对当事人作出强制执行决定的，即使当事人对强制执行决定提起行政诉讼，也无须停止执行。例如，在青岛海泰镜业有限公司诉青岛市市北区综合行政执法局行政强制执行案中，原告提出被告2019年5月8日作出《强制拆除决定书》，6月3日即实施拆除，违反《行政强制法》第44条的规定，属于程序违法。法院认为，这里的复议或者诉讼对象应当是指行政机关作出的限期拆除决定，只要对限期拆除行政决定未提出行政复议或诉讼，且未自行履行拆除义务，到期行政机关即可作出催告通知，依法进入行政强制执行程序。如果行政机关作出强制拆除决定，当事人对强制拆除决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼，依然应当不停止强制执行程序。^[9]对该问题，胡建淼教授也指出：“行政机关强制拆除违法建筑只须作‘一个等待’就可，无须作‘两个等待’。即在实施强制拆除时，只要当事人已超过针对‘基础决定’的复议和诉讼期限就可以了。因为‘基础决定’是一个‘实体决定’，对当事人权利义务如何处分是由它决定的；‘执行决定’是一个‘程序决定’，它只是重复基础决定的内容，并为启动强制执行程序而制作的一个作为‘执行名义’的决定而已。尽管当事人针对‘执行决定’依然享有诉权，但对‘执行决定’起诉与否并不构成发动强制执行的前提条件。”^[10]

2、具有强制执行权的行政机关作出的行政行为，诉讼过程中无须停止执行，除非出现《行政诉讼法》第56条规定的法院裁定停止执行情形。

《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”如果孤立地看，该规定似乎意味着只要当事人提起诉讼，无论行政机关申请人民法院强制执行或者自己强制执行，都应当停止执行。

但实际上，该规定中“依法强制执行”指的《行政强制法》第34条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”之规定。因此，具有强制执行权的行政机关作出的行政行为，并不会仅仅基于当事人提起行政诉讼而导致停止执行。

该观点属于实务界的共识，全国人大常委会法制工作委员会行政法室也做了解释：“具有直接强制执行权的行政机关依法强制执行，无需等到当事人申请行政复议或者提起诉讼的法定期限届满之日才能强制执行。”^[11]

例如，在税收征收管理领域，根据《税收征收管理法》的规定，税务机关具有税收保全、强制执行的权力，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。对于税务机关作出行政行为，不但诉讼或者复议不停止执行，法律规定了复议前置制度及当事人先予执行制度^[12]，这主要基于税收是国家财政收入的主要来源，法律有必要予以特别保障。

由上述分析可知，不具有强制执行权的行政机关作出的行政行为及具有强制执行权的行政机关对违法建筑作出的责令拆除决定，无需法院作出裁定，只要当事人在法定期限内提起行政诉讼，都应依法停止执行。因此，《行政诉讼法》第56条规定的裁定停止执行的行政行为，指的主要是具有强制执行权的行政机关作出的拆除决定之外的其他行政行为，对于该类行政行为，若要停止执行，必须由法院根据申请作出裁定。

根据《行政诉讼法》第56条的规定，法院裁定停止执行，可以依据被告的主张、原告申请、法院主动审查或法律明确规定。四种启动方式对应的条件并不相同：

1、被告认为需要停止执行的或法律有明确规定的，法院不作实体审查，可以直接作出裁定，其实，这种情况也无需法院裁定；

2、法院依职权主动裁定停止执行的，主要考虑国家利益、公共利益因素；

3、法院依当事人申请，裁定停止执行的，必须结合执行可能造成的损失和公共利益进行全面衡量，此时，必然涉及利益衡量的问题。实践中，最常见的是第3种情形，即原告或者利害关系人申请停止执行，故下文对该种情形下停止执行的衡量要件予以探讨。

1、肯定要件——难以弥补的损失。

“难以弥补的损失”在我国的立法话语中并不多见，在法律层面，仅有《行政复议法》《行政强制法》使用了“难以弥补的损失”这一表述，且针对的均为本文探讨的停止执行事项，为免循环论证，不作为解释该条款的参照。在最高院制定的司法解释中，仅有2011年8月13日实施的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》使用了“难以弥补的损失”这一表述，该司法解释第11条第2款规定：“诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，人民法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失，并且停止公开不损害公共利益的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，裁定暂时停止公开。”

根据“举轻以明重”的原则，对“难以弥补的损失”的理解可以参照法律对“一般损失”的规定。例如，在农产品质量监管领域，监管部门违法实施检查给当事人造成损失的，承担赔偿责任。^[13]在食品安全监管领域，食品安全监督管理等部门违法实施执法措施给生产经营者造成损失的，应当依法予以赔偿。^[14]上述赔偿均属于行政赔偿，即对于行政行为错误执行导致的损失，可以通过国家赔偿的方式予以弥补。而从文义上，“难以弥补的损失”的严重程度显然远大于“一般损失”，即本条款所指的“难以弥补的损失”，应当严重到通过国家赔偿的方式都难以弥补。实践中，主要体现为两个方面：

一是无法执行回转的行政行为。例如，在招标投标活动中，主管部门对招标代理机构作出禁止其一年内代理必须进行招标的项目的处罚，招标代理机构不服提起行政诉讼的，可以申请法院裁定停止执行，因为中止代理资格的处罚无法执行回转，即使将来法院撤销了处罚决定，若不停止执行，对于当事人来说也无法实现救济目的。当然，因为中止代理资格并不具有可以强制执行的内容，此时的停止执行针对的是行政行为的拘束力，而不仅仅是执行力。

二是涉及人身自由、重大财产保护等方面的行政行为。例如，在原告高志龙诉被告濮阳县公安局公安处罚决定案中，原告向法院申请停止执行处罚决定，法院认为，因涉及限制人身自由的处罚，该行政处罚决定的执行确会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益和社会公共利益，故裁定在本案诉讼期间，停止执行行政处罚决定。^[15]

2、否定要件——不损害国家利益、社会公共利益的

“国家利益、社会公共利益”是我国立法中广泛使用但始终含义不明的概念。经过在“中国裁判文书网”检索，并没有找到法院在作出停止行政行为执行裁定时对“国家利益、社会公共利益”作出详细评判的案件，不过，有一起法院裁定准许行政机关先予执行的案件，可以为理解“国家利益、社会公共利益”提供镜鉴。

在四川省凉山彝族自治州会东县，国家规划建设白鹤滩水电站，作为我国西电东送的重要骨干电源点，属于国家能源战略性工程。国家发改委、四川省人民政府、原四川省扶贫和移民工作局先后对白鹤滩水电站相关问题进行了批复。根据《金沙江白鹤滩水电站移民安置规划报告（四川部分）》确定的工作目标：白鹤滩水电站搬迁工作于2020年11月启动搬迁，2021年1月底全部完成搬迁，2021年3月完成库底清理，确保白鹤滩水电站2021年4月11日下闸蓄水，2021年7月1日首批机组发电。2019年以来，由于补偿事项不能达成一致，村民魏发金拒绝搬迁。2020年11月28日，会东县人民政府作出《限期搬迁决定》，但魏发金未履行。2020年12月9日，会东县人民政府送达《催告书》，要求魏发金于2020年12月14日前搬离。期限届满后，魏发金仍未搬离。此后，会东县人民政府以魏发金为被执行人，申请强制执行《限期搬迁决定》。当时，法律规定的当事人申请复议或提起诉讼的法定期限尚未届满，并不满足申请非诉强制执行的条件，因此，会东县人民政府申请先予执行。

法院经审查认为：“白鹤滩水电站是我国重点能源工程，事关国家利益；电站蓄水在即，事关人民群众生命财产安全和公共安全；被执行人在指定的期限内未履行搬离义务，妨碍了电站建设工程进度，且搬迁事务繁杂，后期尚须进行库底清理。若被执行人不及时搬离，将房屋和土地交给申请执行人处置会对工程建设造成不可估量的损失，按照批复的规划报告要求，2021年4月5日前须完成库底清理验收，4月11日下闸蓄水，工期在即，时间紧迫，当属情况紧急。《中华人民共和国行政强制法》第五十九条规定‘因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行……’因此，申请执行人申请本院立即执行《限期搬迁决定》符合此项规定。”

由此观之，“国家利益、社会公共利益”不能简单理解为“群众利益”、“弱势群体利益”或者“公众利益”，而是与国家的重点工程、大政方针等具有关联性，某些语境下，“国家利益、社会公共利益”往往抽象的，并不具体化为某类群体的人身或财产利益。

3、参考要件——行政行为违法性的判断。

法律并未直接规定法院作出停止裁定时要综合分析被诉行政行为的违法性，但是，实践中，当事人申请人停止执行时，法院往往会听取行政机关的意见，并且结合行政机关提交的答辩状、证据等对于行政行为的违法性进行初步判断。若行政行为存在高度违法可能性，则更有必要裁定停止执行；若行政行为认定事实清楚法律适用准确，法院也没有必要裁定停止执行。

第一，当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。该规定是对行政诉讼一审中“两造恒定”规则的例外，即法院驳回原告的停止执行申请的，原告可以申请复议；法院裁定停止执行的，被告也可以申请复议。需要提示的是，法律并未明确规定申请复议的期限，实践中，有的法院认为应在裁定书送达之日起10日内提出，有的法院认为应在裁定书送达之日起15日内提出，有的法院则仅告知当事人申请复议的权利而不告知申请复议的期限，因此，在个案处理中，应以法院作出裁定书通知的期限为准。

第二，法院裁定停止执行的，若最终判决驳回原告诉讼请求，则行政机关可以依法直接申请强制执行，实践中，法院无须另行作出恢复执行裁定。

最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第152条明确规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。第153条进一步规定，申请执行的期限为二年。对于当事人向法院申请强制执行的情形，可以按照判决内容的不同，对其中需要关注的问题分别讨论。

1、生效判决撤销被诉行政行为且不责令重作

此时，被诉行政行为虽然不产生法律效力，但在执行过程中，根据行政行为的内容不同，又分为三种情况：

第一，行政行为被撤销，直接产生行政机关不得依据行政行为拘束当事人的法律后果，无需当事人申请强制执行。例如，在无偿收回土地使用权纠纷案中，法院最终撤销了行政机关作出的无偿收回决定且没有责令重新作出处理，则意味着被诉土地使用权继续归当事人享有，行政机关的调查终止，若没有新的事实，也不能作出注销土地证、征收闲置费等行为。

第二，行政行为被撤销，可以恢复到被告作出行政行为之前的状态，被告拒绝履行的，原告可以自判决生效之日起二年内向法院申请强制执行。例如，在本文作者代理的一起工商变更登记案中，委托人原告请求法院撤销市场监督管理部门对甲公司作出的股权变更登记，最终法院支持了委托人的诉讼请求，市场监督管理部门主动履行了判决内容，将甲公司的股权信息恢复到变更登记之前的状态。对于该案件，若当时市场监督管理部门不主动履行，那么原告就可以向法院申请强制执行。^[16]

第三，行政行为被撤销，但是无法恢复到作出之前的状态的，原告不能申请法院强制执行，但可以基于法院撤销行政行为的判决向行政机关申请行政赔偿。例如，在治安案件中，公安机关作出的行政拘留10日的处罚被法院撤销的，鉴于行政行为已经履行完毕，不具有可执行的内容，原告也无法向法院申请强制执行，对于由此造成的损失，可以直接向行政机关申请行政赔偿。

2、撤销行政行为但责令重作的

（1）行政机关拒绝重作

对于该种情形，观点一认为属于行政不作为，应当单独提起行政不作为诉讼；观点二认为属于行政机关不履行行政判决，无须单独提起行政诉讼，可以直接申请法院强制执行。本文认为，观点二更符合立法原意。在雷迎红诉湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）不履行法定职责一案中，湖南高院认为：“雷迎红起诉请求判决岳塘区政府拒不履行法定职责行为违法并责令岳塘区政府限期对雷迎红重新作出补偿决定，实际上是要求岳塘区政府履行（2018）湘行终1688号生效判决中‘责令岳塘区政府在收到本判决之日起三个月内对雷迎红的补偿问题作出处理’的内容。因此，雷迎红的请求应属于生效裁判文书的执行范畴，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回起诉。”^[17]

（2）行政机关已经重作但是重新作出的行政行为与原告的主张相悖的

该种情形是行政诉讼执行难最典型的表现，也是行政诉讼“程序空转”的直接原因。由于行政权与司法权的分工，法院在撤销行政行为时，并不会越俎代庖直接作出新的行政行为，而原告的主张能否实现，往往还要寄希望于行政机关重新作出的行政行为。实践中，法院虽然撤销被诉行政行为，但行政机关重新作出的行政行为与原告的诉讼目的依然相距甚远，鉴于行政机关已经履行了判决的内容，原告也无法申请强制执行。实践中，根据作者的经验，原告有两种救济方式：

第一，对于行政机关重新作出的行政行为继续提起行政诉讼，请求法院予以撤销。例如，作者代理的珠海市建安机电安装工程有限公司（下称“建安公司”）诉珠海市自然资源局行政答复案，从改制至今已经二十多年，市自然资源局始终拒绝按照改制时政府的承诺对不动产变更规划用途，建安公司多年来维权一直无果，2020年，市自然资源局对建安公司的申请作出答复，建安公司不服，提起行政诉讼，法院终审认为行政机关应履行改制时的承诺，判决撤销答复并责令重新作出处理。市自然资源局收到判决之后，在法定期限内作出了新答复，但新答复与改制时的承诺依然不符，建安公司再次提起行政诉讼，法院第二次判决撤销答复并责令重新作出处理。在写作此文时，自然资源局已经第三次作出答复，落实了部分改制时的承诺，但也有部分承诺没有落实，建安公司正式提起第三次行政诉讼。^[18]

第二，申请法院提出司法建议或者寻求监察机关、检察机关的关注。不可否认，实践中确实存在个别行政机关法治意识欠缺的情况，即使法院已经明确对事实作出认定，依然不依法作出行政行为。例如，作者代理的德州瑞华房地产开发有限公司（下称“瑞华公司”）诉被告德州运河经济开发区经济发展局（下称“区发改局”）不予行政许可（备案）决定一案，瑞华公司进行商业地产开发，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，向区发改局备案即可，但是，区发改局却以未提交社会稳定风险评估为由拒绝为其备案，瑞华公司提起行政诉讼要求撤销不予备案决定并重新作出处理，一审支持其诉讼请求，二审撤销一审判决并改判驳回其全部诉讼请求，瑞华公司向山东高院申请再审，山东高院裁定提审本案，在再审判决中，山东高院详细阐述了应准予备案的理由，最终撤销二审判决、维持一审判决。即便如此，瑞华公司依据生效判决向区发改局申请备案时，区发改局又以备案项目位置表述不清为由拒绝备案。^[19]显然，该理由于法无据，行政机关的处理令人遗憾。此时，原告可以申请法院提出司法建议或者寻求监察机关、检察机关的关注。

1、确认行政行为实体违法

该类型的判决意味着法院对行政行为的效力作出否定判断，但由于不具有可撤销的内容或者撤销将损害国家利益、社会公共利益等情形，即法院不支持恢复到行政机关作出行政行为之前的状态，当然也就谈不上强制执行。此时，原告可以基于行政行为被确认违法向行政机关申请赔偿。

2、确认被诉行政行为程序违法，但对其法律效力予以保留

该类型的判决意味着法院对行政行为的效力予以保留，即原告的诉讼请求不予支持，此时，原告当然无法申请强制执行，对于后续处理，需要分情况讨论：如果法院明确指出程序违法，则基于程序违法给原告导致的损失，原告可以申请行政赔偿；若法院基于程序瑕疵确认违法，则该判决只是起到指正、监督行政机关的目的，原告即使申请行政赔偿，也很难得到支持。

实践中，还存在给付判决，主要体现为法院判决被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等情形，法院规定比较明确，实践中争议不大，篇幅所限，本文不再展开讨论。

《行政诉讼法》明确规定了法院可以采取的强制执行的方式，例如通知银行划拨款项、将行政机关拒绝履行的情况予以公告、向监察机关或上级行政机关提出司法建议、对责任人采取司法拘留措施等。

需要提示的是，第一，法院拘留的对象是行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，并且以造成恶劣社会影响为前提；第二，法院也可以处以罚款，但罚款的对象不是行政机关，而是行政机关负责人，罚款标准为每日五十元至一百元。

根据《行政强制法》第34条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。因此，具有强制执行权的行政机关，可以实施强制执行，无需向法院申请强制执行。即使当事人提起行政诉讼，行政机关主动停止执行的，在人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回诉讼请求后，行政机关也无需向法院申请强制执行；行政机关坚持申请的，人民法院不予受理。^[20]

第一，前置条件。对于没有强制执行权的行政机关作出的行政行为，当事人在法定期限内没有提起诉讼的，则行政机关应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出强制执行申请。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。在程序上，法律要求行政机关应先履行催告义务，并在向法院申请非诉执行审查时提交已经履行催告义务的证明材料。

第二，审查方式。法院受理后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。

第四，执行方式。行政庭裁定准予执行之后，需要采取强制执行措施的，由法院负责强制执行非诉行政行为的机构执行；不需要法院采取强制执行措施的，行政机关根据法院的准予执行裁定自行实施执行。

对于诉讼终结后的强制执行，实践中，最大的争议在于执行标的是行政行为还是法院的判决，并由此产生“行政行为说”和“生效判决说”：关于法定期限，“行政行为说”认为申请执行的期限为判决生效后三个月内，“生效判决说”认为申请执行的期限为判决生效后二年内；关于前置条件，“行政行为说”认为需要行政机关先予催告，“生效判决说”认为行政机关无需催告；关于适用程序，“行政行为说”认为适用非诉执行审查程序，“生效判决说”认为适用强制执行程序。

2008年，最高人民法院曾向湖北高院作出《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》，该答复认为：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”2012年，《行政强制法》实施。2013年，最高人民法院行政审判庭向湖南高院作出《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》，该答复认为：“人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款的规定，作出如下处理:一、法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。”

对以上两个答复，2014年，时任最高人民法院行政庭法官蔡小雪、耿宝建、金城轩撰文指出：“（一）人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，只能是申请执行具体行政行为，而不是申请执行生效裁判；……（四）法律未授予行政机关强制执行权的，行政机关可以在法定期限内（原则上为生效判决送达之日起3个月内）申请人民法院强制执行。”^[22]

由此可知，当时，最高人民法院行政庭对该问题就存在分歧，一派认为法院的执行标的为行政行为，一派认为法院的执行标的为生效判决。

2018年，最高人民法院发布了关于适用《行政诉讼法》的解释，该司法解释第152条第1款规定“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”第153条第1款进一步规定：“申请执行的期限为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关规定。”根据文义解释或者体系解释，似乎可以理解为无论哪一方申请执行，申请执行的期限均为二年。

然而，这并未消弭实践中的争议，反而将争论扩展到审判机关和法律监督机关之间。2021年3月，在腾冲市人民检察院提请云南省保山市人民检察院跟进监督腾冲市人民法院不予采纳腾冲市人民检察院检察建议一案中，保山中院认为：“腾冲市盐务管理局在二审判决生效后九个月才向腾冲法院申请强制执行，已超过法定申请期限，腾冲法院裁定不予受理是正确的。腾冲市人民检察院提出的检察建议不能成立。云南省保山市人民检察院的检察建议，片面理解了《行政诉讼法》关于生效裁判文书申请执行期限为二年的规定，忽视了该案执行的对象是腾冲市盐务管理局通过诉讼得到确认的行政处罚决定而非行政裁判，建议本院纠正腾冲市人民法院不予受理裁定、依法受理腾冲市盐务管理局强制执行申请的理由，本院不予采纳。”^[25]本案引起了广泛热议，时任最高人民检察院第七检察厅厅长张相军、最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官韩成军、最高人民检察院第七检察厅检察官助理高鹏志共同撰写文章提出反对意见，他们认为：“为保证法律适用的统一性，应改变以执行标的作为适用何种强制执行程序的判断依据，回归驳回判决本身的司法判决属性，进而适用司法裁判执行程序以及2年的强制申请期限。”^[26]

值得说明的是，2013年，湖南高院向最高院提出请示，最高院对该问题的答复引发一系列争论。2020年，湖南高院率先制定了《关于进一步规范全省法院行政案件执行工作的指导意见（试行）》，该意见规定：“人民法院生效行政裁判驳回公民、法人或者其他组织对行政行为的起诉或诉讼请求，或者确认行政行为违法但保留效力，公民、法人或者其他组织拒不履行被诉行政行为确定的义务的，行政机关可以自裁判文书生效之日起三个月内向人民法院申请强制执行。”“解铃还须系铃人”，无论实践中的争议有多大，至少在湖南范围内，这一问题已经有了明确的规定。

结合上述实践中的争议，本文认为，经过行政诉讼之后，行政机关申请强制执行的，应关注以下问题：第一，在法律、司法解释的规定存在争议的情况下，关注省一级法院是否制定相应的地方司法文件，若有，应以当地文件规定为准；第二，若没有特别规定，作为行政机关，从减少法律风险、恢复行政秩序的角度，建议在行政诉讼终结后三个月内向法院提出强制执行申请。