摘 要
当前我国公共数据资源授权运营已进入规范化探索阶段，但仍面临公共数据界定模糊、授权范围不统一、市场化竞争机制不健全、数据安全风险突出、开放质量不足等问题。本文结合国家发展改革委、国家数据局联合印发的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，系统分析现行制度的运营模式及问题，提出构建“法规+标准”协同框架、统一数据合法性认定标准、强化公平竞争审查机制、完善全流程安全监管等建议，以期为公共数据资源授权运营的行政法规制提供更好的理论支撑。
关键词
公共数据；授权运营；数据安全；行政法规制
2025年1月，国家发展改革委、国家数据局公布了《公共数据资源登记管理暂行办法》、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，这标志着我国数字经济发展将进入一个新的里程碑。但公共数据资源授权运营中的诸多问题还有待解决，笔者尝试从行政法规制的角度对这一问题进行探讨。
一、公共数据资源授权运营的基本概念
在国家发展改革委和国家数据局《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称“《规范》”）颁布前，公共数据、公共数据资源、公共数据资源授权运营等概念定义，众说纷纭、不一而足，也在实践中带来很多困惑。根据《关于加快公共数据资源开发利用的意见》和《公共数据资源登记管理暂行办法》，公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。之前有的地方、部门或研究机构只将行政机关收集产生的数据纳入公共数据，这相对险隘，不符合中国公共管理的实际情况。《规范》定义的公共数据资源授权运营是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行数据治理、开发，并面向市场提供数据产品和技术服务的活动。《规范》还提出，公共数据资源授权运营需严格遵循第四条的规定，公共数据资源授权运营应遵循依法合规、公平公正、公益优先、合理收益、安全可控的原则，确保数据资源的规范开发与高效利用。
这些定义和原则要求，为全国统一界定公共数据及运营的概念和运营原则起到了一锤定音的作用。
二、我国公共数据资源授权运营行政法规制的实践考察
（一） 我国公共数据资源授权运营主体现状
从国家层面来看，在《关于加快公共数据资源开发利用的意见》中，首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，明确了共享、开放、授权运营三种公共数据资源开发利用方式，鼓励探索公共数据资源授权运营。
在地方公共数据资源授权运营模式探索中，大多以国有企业作为授权运营单位。如四川省成都市政府[1]授权成都大数据股份有限公司搭建平台、开展数据运营；北京市政府[2]授权国有企业对专区及金融公共数据统一运营；上海市政府授权上海数据集团有限公司负责上海市公共数据、国企数据及其他社会数据的运营业务；广东省佛山市[3]顺德区授权国资企业成为公共数据运营服务商……。
针对当前绝大多数地方政府以国企为运营主体的偏好，《规范》提出的要鼓励市场化择优遴选机制尚未全面落地，需进一步推动运营主体多元化。
（二）我国公共数据资源授权运营存在的主要问题
当前部分地方未建立统一的公共数据资源目录，导致数据分类模糊、更新滞后，与《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》要求的‘一数一源’原则存在差距。地方对“公共数据”的界定存在广义与狭义之分。部分地区在最大范围内扩大公共数据的内涵，例如《吉林省公共数据和一网通办管理办法（试行）》将“公共数据”界定为行政机关以及履行和承担公共管理和服务职能的企事业单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中产生的数据[4]。而与此相对应，部分地方政府秉持保守的立法态度，对公共数据进行狭义界定。例如《成都市公共数据管理应用规定》仅将政务部门在依法履职过程中产生的数据界定为公共数据[5]，严格限缩了公共数据之内涵。
建议参照《规范》第三条，制定“主体+内容”的标准化数据字典，明确公共数据与政府数据、政务数据的边界。
当前部分地区仍以企业性质（如国企）作为授权标准，导致出现了“国有制企业垄断”、“龙头企业垄断”的问题。2022年，我国公共数据反垄断第一案“二手车车险数据交易涉垄断案件”[6]就表明，公共数据垄断问题在我国已经现实存在，《规范》要求通过公开竞争方式选择运营主体[7]，但实践中仍存在地方保护主义倾向，部分地方政府尚未严格执行‘市场化择优遴选’机制，有待通过加强公平竞争审查机制等途径来破解此类难题。
《规范》明确要求运营主体建立数据安全管理制度，强化数据治理，提升数据质量，落实数据分类分级保护制度要求，加强技术支撑保障和数据安全管理，严格管控未依法依规公开的原始公共数据资源直接进入市场，强化对运营机构涉及公共数据资源授权运营的内控审计。但当前部分运营机构重视程度不够、技术能力不足或过于谨小慎微，存在安全等级过低或过度处理原始数据的风险。建议严格遵照《数据安全法》数据分类分级的规定，落实“数据持有机构—运营主体—第三方审计”三级监管体系，确保实现数据安全、个人信息保护与数据价值释放的合理平衡。
目前地方实践中仍存在开放格式不统一（如CSV、API接口混用）、元数据描述缺失等问题，导致数据可用性不足。据统计，2023年我国省域开放数据的可获取性、可用性以及持续性较低[8]，此外，我国公共数据资源授权运营的开放平台较少，据统计，目前各地政府已公开上线的公共数据资源授权运营平台仅有5个省市[9]。而公共数据资源授权运营的具体应用场景则更为稀少，直至2023年10月，温州市才上线全国首单公共数据授权运营公共数据资源授权运营应用场景[10]，且应用场景仅为公共信用、卫生健康、金融服务领域，数据利用场景较为单一，难以满足社会的实际需求。
三、公共数据资源授权运营的行政法规制路径
（一）构建“法规+标准”协同立法体系
在“数据二十条”的背景下，加快制定《公共数据资源授权运营管理条例》，明确授权程序、运营主体权责、收益分配机制等，与《规范》形成‘法规+标准’的协同监管框架。并参考欧盟《数据治理法》经验，建立行业分类监管机制。
西方国家已有国家层面的公共数据立法，2022年欧盟发布了《数据治理法》（Data Governance Act），该法主要规定了三种数据开放的方式，其中就包括政府数据开放与公共数据授权运营。
（二）统一数据合法性认定标准
根据《民法典》《个人信息保护法》等法律法规的相关规定界定政府处理个人信息的“合理使用”范围，豁免非敏感数据的“告知同意”义务，同时严格限制过度处理行为。政府处理个人信息是否适用“告知同意”是公共数据产生合法性判断的主要问题。针对这一问题，可以通过对公共数据资源授权运营中政府处理个人信息的行为是否属于“合理使用个人信息”的情形做出判定，是则无需适用征得个人同意，否则需严格适用“告知同意”规则。
（三）合理实施公平竞争审查，推动数据开放共享
建立“负面清单+正面激励”机制，允许未被授权但更了解特定行业及数据的其他国企或经审核的民营企业通过技术能力评估参与授权运营，并通过财政补贴、税收优惠等政策培育多元运营主体。目前我国各地政府授权的运营主体大多为特定经营者，极易形成独占性垄断，因此需通过公平竞争审查等方式对授权运营行为进行事前评估。在公共数据资源授权运营中，政府作为主要角色参与其中，因此其次要由具有专业能力的机构进行协同审查，保证评估的客观真实性。此外，由于目前授权运营主体的数量较少，导致现行数据市场上供需不匹配，难以满足消费者多样化的实际需求，打破独占性垄断的现状，为化解上述困境提供助力。
（四）强化全流程安全监管
要求运营主体定期提交安全报告，由独立第三方审计合规性；在数据开放环节推行质量认证与用户反馈机制，动态优化服务。在公共数据产生阶段，需注重数据产生的合法性问题，谨防违法产生公共数据以及不当扩大公共数据范围；在公共数据运营阶段，可以通过政府监管与行业自律协同的方式，对运营主体加强监管。此外，还可以通过经济和法律手段，对运营主体产生一定威慑力，以此加强运营主体保障公共数据安全的意识。通过设置安全可信的存储机制保障公共数据存储安全；在公共数据开放阶段，建议推行‘数据质量认证’制度，对开放数据的完整性、准确性、时效性进行评级，并建立用户反馈机制动态优化数据服务。
四、结 语
参考文献