行政案件起诉期限的理解与常见误区

一、行政案件起诉期限的理解

行政案件起诉期限的概念与相关规定本身并不复杂。在实务中，由于起诉期限与诉讼时效同样都是督促当事人及时行使权利的制度，不少群众会混淆这两个概念，以至于遭受损失。其实，行政案件起诉期限与民事案件诉讼时效是完全不同的两个概念，至少存在以下几个方面的区别。

行政案件的起诉期限属于固定期限，并不存在中止、中断的情形，但根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。

这里规定了两类情况，一类是因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，起诉期限仍是六个月，但被耽误的期间要予以扣除。另一类是除上述原因以外的特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的特定时间内，相对人可以申请人民法院延长期限。两者的目的都在于保护相对人的诉权，但前者是法定的期限扣除规定，不需要经过法院同意，存在上述规定的若干情形，即应当将相应期限扣除。而后者属于酌情延长制度，是否准许，由人民法院裁量决定。

1. 不可抗力或者其他不属于其自身的原因的理解。

A. 不可抗力。这里的不可抗力，与我国民法上的不可抗力是同一概念。根据《民法典》第一百八十条的规定，不可抗力，是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。比如，发生地震、疫情防控等等原因。

B. 其他不属于其自身的原因。关于“其他不属于其自身的原因”，目前我国的司法机关尚无统一的解释和归纳。通过案件检索，大致有以下几种情形：

a. 行政机关未告知起诉期限的，起诉期限自相对人知道或应当知道起诉期限之日起计算。但需要注意，根据《最高人民法院关于行政诉讼法的解释》第六十四条的规定，这类案件的起诉期限，从知道或者应当知道行政行为内容之日起不得超过一年。

b. 相对人因伤、因病住院治疗，无法行使诉权而导致超出起诉期限的情形。

c. 相对人因错误选择管辖法院而导致超出起诉期限的情形。

d. 相对人提起行政复议或者项行政机关主张权利，行政机关承诺自行纠错，相对人等待行政机关自行纠错而超出起诉期限的情形。

e. 相对人就相关案件提起民事诉讼，因民事诉讼审理而超出起诉期限的情形。

2. 其他特殊情况的理解。

同其他不属于其自身的原因一样，对什么是其他特殊情况，司法机关并没有统一的规定。笔者过案例检索也没有发现明确的司法裁判意见。“其他不属于其自身的原因”与“其他特殊情况”两个概念都非常模糊，很难进行严格的界定和区分。比如，同样因受伤住院治疗，有的法院认为是不属于其自身的原因导致超出起诉期限，有关期间应当予以扣除。有的法院就认为属于其他特殊情况，可以申请延长起诉期限，两种处理都不能说是错误的。

考虑到人民法院普遍“案多人少”，立案压力大的实际背景，代理律师应当尽量主张适用《行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，要求将被耽误的期间不计算在起诉期间内。因为从实操层面来看，要立案法院准许延长起诉期限，难度显然更大。

3. 实务中常见的误区。

由于相对人常常将行政案件起诉期限同诉讼时效搞混，因此常见的误区表现在，以诉讼时效的中断事由来主张行政案件起诉未超过起诉期限。比如，向债务人主张权利是民事诉讼时效中断的法定事由，不少相对人就会以一直在向行政机关主张权利为由主张未超过起诉期限。实际上，这种主张是不会获得法院支持的。行政案件起诉期限并非诉讼时效，向行政机关主张权利，并不属于《行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除和申请延长的情形。

需要特别注意的是，向信访部门申诉信访和反映问题，同样无法影响起诉期限。主流的司法观点均认为，信访是相对人认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，并不是因客观原因耽误起诉，不能作为起诉期限被耽误的合法理由。《行政诉讼法》关于起诉期限的规定有且只有扣除和申请延长两种特殊情形，切忌与诉讼时效中止、中断和延长的规定相混淆。

最高人民法院在（2016）最高法行申4521号再审行政裁定书中指出：“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，公民、法人或者其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行。尤其是为了及时解决纠纷，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，各国行政诉讼制度都引导并鼓励公民、法人或者其他组织尽快提起行政诉讼，并设立了较短的起诉期限制度。

行政诉讼起诉期限的设置目的在于督促行政相对人及时行使权利，维护行政管理秩序稳定。这启示所有的相对人，在自身权利遭到行政行为侵害时，一定要及时行使法律赋予的权利。避免因没有及时申请复议或提起诉讼，而导致救济无门。