近年来，行政协议的广泛运用对经济社会发展产生了重要的影响。行政协议兼具行政性与协议性的特征，其特点决定了行政协议案件办理的特殊性。在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）出台后，人民法院受理行政协议案件数量开始呈增长趋势，当前行政协议纠纷的司法实践普遍存在协议性质认定标准不统一、审查规则混乱、举证责任分配不明晰等问题。相关案件争议焦点集中于协议性质的认定、行政协议纠纷中的违约责任及赔偿、补偿责任的承担，行民交织协议的认定和处理、行政协议无效情形的审查、行政协议的变更与解除等方面。
“行政协议纠纷司法审查与案件办理相关问题研析”系列文章，拟结合我国现有法律及司法解释相关规定，对行政协议纠纷司法审查中的争议焦点及法院裁判观点进行梳理与探讨，总结行政协议纠纷案件办理中行政和民事法律规范的适用情况，以期在推动法治政府、诚信政府建设，保护行政相对人合法权益的同时，为律师办理行政协议案件提供思路与帮助。本文作为系列文章的第二篇，对行政协议案件的起诉期限与诉讼时效、举证责任、法律适用等重要问题，结合现有立法规定及相关裁判案例进行解读与分析。
01 行政协议案件的起诉期限与诉讼时效
起诉期限是行政诉讼特有制度，我国《行政诉讼法》在第45-48条对起诉期限相关问题进行了统一规定，其中第46条第1款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。据此，一般情况下，行政诉讼的起诉期限是6个月。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称《行诉法解释》）第69条的规定，人民法院对超过起诉期限的处理是：不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。
《行政协议规定》第25条规定，原告对行政机关不依法履行，未按照约定履行协议提起诉讼，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更，解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉限期依照行政诉讼法及其司法解释确定。据此，在行政协议案件中，既可能适用诉讼时效，也可能适用起诉期限，主要依原告诉讼事由不同而有所区别。具体而言，对具有“协议性”的行为起诉的，适用诉讼时效的规定；对行政机关基于行政优益权而变更、解除行政协议等具有“行政性”的行为起诉的，适用起诉期限的规定。
诉讼时效和起诉期限都是一定的期间，其设立目的均是为了督促权利人及时行权，期间经过后均会对权利人产生不利影响。但二者存在以下区别：
①法律性质不同。起诉期限属于行政诉讼法的程序性法律规范，诉讼时效属于民事实体法律规范。
②法院审查的主动性不同。起诉期限作为起诉条件之一，属于法院主动审查的对象，但法院不主动审查诉讼时效是否届满。
③届满的法律后果不同。起诉期限届满将导致权利人丧失诉权，法院将不再受理案件，已经立案的，将裁定驳回起诉；而诉讼时效届满后，权利人仍然可以到法院起诉，法院仍应当受理，不得以时效届满为由不予受理或驳回起诉，只是若对方当事人提出了诉讼时效届满的抗辩，将导致权利人丧失胜诉权。
④可变性不同。起诉期限为不变期间，特殊情况下才可以申请延长或者扣除被耽误的时间，但任何情况下都会中断或中止；诉讼时效在符合特定条件时，可以中断、中止和延长。
正是因为上述区别，在特定情形下，对同一协议适用诉讼时效还是起诉期限，结果可能存在根本不同。在已超过起诉期限而未超过诉讼时效的情况下，原告可以尝试调整诉讼策略，通过合理改变诉请和事由的方式，寻求提起民事诉讼维护自身权益的可能性。
最高人民法院裁判观点
1、“辽宁省葫芦岛市自然资源局、葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司资源行政管理再审审查与审判监督行政裁定书 (2020)最高法行申11747号”：“其次，鸿亿公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效问题。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，鸿亿公司因葫芦岛市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。一、二审法院认定，鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地。鸿亿公司在发现葫芦岛市资源局迟延交付土地导致其合同目的不能实现后，提起本案诉讼未超过诉讼时效。”
2、“池州百大投资置业发展有限公司、安徽省池州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书 (2020)最高法行申3144号”：“本院经审查认为，本案系池州百大以池州市政府未按照协议约定履行义务提起的行政协议履约之诉，参照上述规定，对于该案件的审查应当适用诉讼时效，而非适用起诉期限。一、二审法院以池州百大提起本案诉讼超过起诉期限为由驳回其起诉，适用法律不当，依法应予纠正。”
基层人民法院裁判观点
1、“汉中石材矿产有限公司与留坝县国土资源局，留坝县人民政府其他一审行政判决书 (2020)陕04行初17号”：“汉中石材公司认为留坝县政府不履行双方签订的协议，提起行政诉讼请求判令留坝县政府履行协议，其诉讼时效依照上述规定应参照民事法律规范规定。汉中石材公司提供证据可证实其自2015年后陆续通过信函和信访等方式反映协议履行中产生的相关问题，本案的诉讼时效并未超过法律规定的诉讼时效，故留坝县政府关于本案超过诉讼时效的答辩意见不成立。”（本案陕西省高级人民法院二审维持了原判决）
2、“德正置业集团有限公司与武陟县人民政府财政行政管理(财政)一审行政裁定书 (2020)豫96行初1号”：“本案中，2016年5月5日，武陟县政府作出解除协议函，同日，德正置业集团有限公司收到，按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限于2018年5月6日届满，解除协议函已经发生法律效力，双方签订的《开发建设协议》所约定的权利义务终止。德正置业集团有限公司2019年5月10日提起确认解除协议违法，已经超过法定的起诉期限。”（本案河南省高级人民法院二审维持了原裁定）
02 行政协议案件中的举证责任
举证责任分配直接影响诉讼结果，与当事人利益密切相关。因为行政协议本身兼具行政管理性和契约性的特点，所以，行政协议案件中的举证责任分配，与一般的行政案件有所不同。《行政协议规定》第10条规定：被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。
据此，行政协议案件中的举证责任，按照纠纷本质上属于行政行为纠纷还是履约纠纷，分别适用行政诉讼和民事诉讼的不同分配规则。对于被告行使行政权所作出的行政行为的合法性，由被告承担举证责任；对于原告主张撤销、解除协议等具有“协议性”特征的事由，则遵循民事诉讼“谁主张，谁举证”的举证责任分配规则，由原告承担举证责任。
最高人民法院裁判观点
1、“虎兰、河南省郑州市中原区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书 (2020)最高法行申13796号”：“《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。虎兰起诉请求撤销河南省郑州市中原区刁沟村拆迁改造工作指挥部与其于2019年4月24日签订的《刁沟村企业框架补偿协议》，其应对该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销的情形承担举证责任。虎兰主张案涉协议不是其本人真实意思表示，依法应予撤销，但未提交充分有效的证据证明该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销的情形，故对其该项主张，不予支持。”
2、“邹小春、张冠军再审审查与审判监督行政裁定书(2020)最高法行申12019号”：“本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，再审申请人自愿签订案涉《房屋征收补偿安置协议书》，协议约定价格明显高于评估价格,全面覆盖了评估的房屋价值和奖补资金,涵盖了土地办证的费用，且该协议已经履行完毕。邹小春、张冠军提交的证据不足以证明其系被胁迫签订《房屋征收补偿安置协议书》，一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持原判，并无不当。”
03 行政协议案件的法律适用
《行政协议规定》第27条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”
行政协议纠纷本质上属于行政纠纷，在审理行政协议案件中应当首先适用行政诉讼法及其司法解释。同时，行政协议具有“协议性”的特点，审理行政协议案件也可以参照适用民事诉讼法及民事法律规范关于民事合同的相关规定。因此，律师在办理行政协议案件时，要根据具体案情，结合行政诉讼法及其司法解释、民事诉讼法、民法典等不同法律规范，确定案件办理整体思路，最大限度维护当事人利益。
最高人民法院裁判观点
1、“吉林省梨树县人民政府、四平市火炬置业有限公司再审审查与审判监督行政裁定书 (2020)最高法行申15359号”：“本院认为，本案争议焦点是梨树县政府与火炬公司在未签订书面行政协议的情况下是否已达成行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。被诉行为发生时有效的《中华人民共和国合同法》第三十六条规定：法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。据此，在判断协议是否成立的问题上，形式要件固然重要，但实质要件即当事人之间的合意更为关键。即使没有采用书面形式，一方已经履行主要义务且对方接受的，协议也同样成立。根据原审法院查明的事实，梨树县政府将梨树镇永乐小区回迁安置住房建设列入棚户区改造项目、梨树县招商引资办公室以文件批复的形式确定火炬公司为永乐小区的开发建设单位，可享受招商引资优惠政策。火炬公司向梨树县政府缴纳了拆迁保证金，并投资建成永乐小区回迁安置房屋，梨树县政府也已向火炬公司支付了部分款项、兑现了部分招商引资优惠政策。据此，火炬公司已经履行主要义务，梨树县政府接受并履行了部分义务，故梨树县政府与火炬公司就梨树镇永乐小区回迁安置住房建设以及相关招商引资优惠政策达成了合意，一、二审认定双方已经达成行政协议，并根据协议内容判决梨树县政府履行相关义务并无不当。”
2、“洪贵荣、郑州市二七区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书 (2020)最高法行申13758号”：“本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案纠纷系因二七区征收办与洪贵荣在履行行政协议过程中产生，故可参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第一百十四条第二款规定：约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条第一款规定：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。本案中，双方签订的《征收住宅房屋货币补偿协议》约定：二七区征收办未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰向洪贵荣支付滞纳金。在洪贵荣未提供证据证明其实际损失的前提下，其实际损失为安置补偿费的利息。日3‰的违约金折算为月利率为月9%，远高于洪贵荣的实际损失，二审法院以洪贵荣实际损失为基础，综合考虑二七区征收办所实施的房屋征收工作的工作量、被征收房屋情况的复杂性以及二七区征收办的违约情况和主观过错程度等因素，酌定违约金按照安置补偿费的银行同期贷款利率计算并无不当。此外，本案为行政协议案件，行政协议具有民事法律规范中合同的基本特征，故洪贵荣关于双方约定的滞纳金不具有违约金性质的再审申请理由不能成立。”
以上是作者在对现有立法规定予以解读的基础上，结合相关裁判案例，对行政协议案件的起诉期限与诉讼时效、举证责任、法律适用等问题的分析与探讨。后期还将继续对行政协议纠纷司法审查与案件办理中的其他重点、难点问题进行深入研析。