引 言
建设工程验收是建设工程交付前的必经阶段和关键环节，关系到发、承包双方各自权利义务，如质量保证金的返还、竣工日期的确定、工期索赔、缺陷责任期、保修期的起算、工程款的支付等等，故有必要对建设工程验收的相关概念、流程、验收合格的认定依据、司法实践进行梳理总结，以便服务于工程建设领域与司法实践。限于篇幅，本文仅针对行政机关组织的专项验收与建设单位组织的竣工验收的关系及司法实务中的相关问题进行探讨。
一、关于专项验收
（一）专项验收概念
专项验收多与建设工程特定内容的行政监管直接相关，在建设工程投入使用前需要经过行政机关的“认可”，目的在于维护公共安全、确保工程质量。具体到我国法律法规层面，并未专门对"专项验收"的概念进行统一规定。学界一般认为：
建设工程在竣工验收备案之前，验收责任方根据法律、法规的规定，组织工程建设相关单位在相关行政主管部门的监督指导下，对特定工程内容或档案资料的质量进行检验，评价特定工程内容或档案资料是否合格的过程，称之为“专项验收”[1]。
（二）专项验收的法律及规范性文件
1、专项验收的部分内容散见于部门法领域，如《消防法》第十三条第一款规定：“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。
2、专项验收散见于各种规范性文件之中，如《国务院办公厅关于转发发展改革委、住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知》中明确：“严格建筑节能专项验收，对达不到强制性标准要求的建筑，不得出具竣工验收合格报告，不允许投入使用并强制进行整改。”《交通运输部部属单位基本建设管理办法》第三十三条规定：“申请竣工验收应满足以下条件：……（四）环境保护设施、安全设施、消防设施等已按照要求与主体工程同时建成，并通过专项验收或案…… ”
3、《建筑工程施工质量验收统一标准》第3.0.5项中对专项验收的表述：“当专业验收规范对工程中的验收项目未作出相应规定时，应由建设单位组织监理、设计、施工等相关单位制定专项验收要求。涉及安全、节能、环境保护等项目的专项验收要求应由建设单位组织专家论证。”
4、《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》第十二条第一款规定：“工程竣工验收合格，且消防、人民防空、环境卫生设施、防雷装置等应当按照规定验收合格后，建设工程方可交付使用。”
5、《深圳市建设工程质量管理条例》第五十五条第二款规定：“房屋建筑工程经竣工验收合格，并取得消防、电梯、燃气竣工验收合格证明或者准许使用文件后，方可投入使用。”
（三）常见的专项验收分类
一般包括：规划验收、消防验收、防雷装置验收、建筑节能验收、人防工程验收、环保验收、燃气验收、电梯验收、档案验收等。
（四）专项验收的发展趋势分析
专项验收涉及的项目较多，部分专项验收如《雷电防护装置设计审核和竣工验收规定》仅适用于特殊工程像油库、气库、弹药库等特殊领域、位置的工程项目，目前专项验收中应用最广泛的是消防的验收，我们通过消防专项验收的发展历程窥一斑而见全豹：
1998年《消防法》第十条第三款规定：“按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。”与防雷装置验收的初期基本一样，这个阶段的行政主管部门对于消防验收也是大范围地严格监管。”
2008年，全国人大常委会对《消防法》进行修订，对于消防设施区分了验收备案两种情形，第十三条规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”
2019年、2021年4月29日《消防法》修正，对于验收和备案的相关职能部门和内容进行调整，第十三条规定：“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”
2020年6月1日施行的住建部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》，该规定区分了特殊建设工程和其他建设工程，进而适用不同的制度。具体来说，对特殊建设工程，实行消防设计审查和消防验收制度；未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工；工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。对其他建设工程，实行备案抽查制度；经依法抽查不合格的，应当停止使用。
由此可见：
1、就建设工程验收流程而言，专项验收是必不可少的一环，缺乏专项验收将导致工程无法投入使用，但是各地在专项验收涉及项目的内容上存在一定的差别；
2、专项验收涉及的内容具有特殊性，其对于建筑物使用，特别是公共安全将产生重大影响；
3、随着建筑市场的发展和相关技术的成熟，行政监管方式也开始转变，行政机关开始避免重复许可，简化审批手续，缩小监管范围，开启“验收”与“备案”“信用监管”并举的多种监管措施。
二、关于竣工验收
（一）竣工验收概念：竣工验收是指建设单位组织勘察设计、施工、监理等单位依照法律、法规和规范性文件的要求，对工程进行检验并评价工程是否合格的过程。
（二）关于竣工验收的主要法律、法规、部门规章
1、《民法典》第七百九十九条 【建设工程的竣工验收】建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
2、《建设工程质量管理条例》（ 国务院令第279号2000年开始实施，2019年4月23日第二次修订）第十六条 建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。第四十九条 建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。
3、2009年修正的住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》
4、住建部2013年公布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》
5、住建部2013年公布的《建筑工程施工质量验收统一标准》
6、地方性法规，主要是部分省市和经济特区人大常委会通过的相关规定、如《北京市建设工程质量条例》《辽宁省建设工程质量条例》《深圳经济特区质量条例》。
7、地方规范性文件，主要是各省市建设行政主管部门发布的相关文件，如《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》《天津市房屋建筑工程质量阶段验收和竣工验收规定》。
从上文可以看出， 关于工程竣工验收，从部委到地方都有相关的规定，通过这些规定的内容可以看出：验收基本原则相同，相关细则存在一定程度差异。
（三）竣工验收的流程
竣工验收流程的原则性规定：依照《建筑工程施工质量验收统一标准》的规定，建筑工程质量验收划分为单位工程、分部工程、分项工程和检验批。验收过程按照顺序从小到大依次为检验批、分项工程、分部工程、单位工程验收合格，最后所形成的单位工程质量竣工验收记录是竣工验收合格的重要基础。
依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》,竣工验收的组织单位是建设单位，参加单位包括勘察设计单位、施工单位、监理单位、工程质量监构。具体流程如下[2]：
（1）施工单位对工程质量自行检查，若合格，提出工程竣工报告；
（2）监理单位对工程质量进行评估，若合格，提出工程质量评估报告；
（3）勘察设计单位对勘察设计等相关文件进行检查，若合格，提出质量检查报告；
（4）建设单位组织勘察、设计、施工、监理等单位进行竣工验收，通知负责监督该工程的工程质量监督机构；
（5）验收完毕后，若合格，形成经验收组成人员签署的工程竣工验收意见；若不合格，重新组织验收；
（6）验收合格后，建设单位应出具工程竣工验收报告；
（7）建设单位申请取得规划、环保、消防等部门出具的认可或者准许使用文件；
（8）建设单位向建设主管部门备案规定文件，工程质量监督机构向备案机关提交工程质量监督报告。
以上是根据住建部的相关规定梳理出来的原则性竣工验收流程。具体到地方性规范和文件，多数对此进行了进一步细化，因此也存在一些文件和流程上的部分差异。
（四）竣工验收合格的观点辨析
作为施工建设的尾部环节，竣工验收合格相关的争议观点有：
第一种观点认为，应当以五方验收单位签字的验收记录为验收合格的“证明文件”。如《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》第八条规定：“工程竣工验收合格后，应当及时形成经验收组人员共同签署意见并加盖各单位公章的工程竣工验收记录，作为工程竣工验收合格的证明文件……”《无锡市建设工程质量管理条例》第四十三条第二款规定：“建设工程竣工验收应当形成经建设、勘察、设计、施工、监理等单位项目负责人签署的建设工程竣工验收记录，作为建设工程竣工验收合格的证明文件。建设工程竣工验收记录中各方意见签署齐备的日期为建设工程竣工验收合格时间。”
第二种观点坚持以建设单位形成的竣工验收报告作为“合格之日”。该观点认为，工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告，并在法定期限内向建设行政主管部门备案，备案部门在规划、消防、环保等 部门出具许可文件后出具《单位工程竣工验收证明书》。依据目前我国建设工程竣工验收法律制度的规定，涉及建设工程竣工验收争议的，应当以建设单位出具的竣工验收报告作为确定建设工程是否竣工验收合格的依据，该观点主要参见《山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要》。
第三种观点认为以竣工验收备案日期作为竣工验收合格之日。
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第九条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号)的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。
笔者的观点是：
应当以“工程竣工验收意见”或“工程竣工验收记录”作为验收合格的依据。理由如下：
1、竣工验收是建设单位组织各参建单位对工程建设过程和结果进行查验的过程，是否合格自然应当以验收单位共同确认的结论为准。参照住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》的内容，在施工、监理、勘察设计等单位完成“自查”并符合条件后，建设单位才能组织各参建单位并通知工程质量监督机构，开启竣工验收程序。验收后，参加单位各抒己见，最后形成结论并签字盖章。
2、工程竣工验收报告的出具主体是建设单位，其本质上是建设单位对于工程建设情况的“总结”,建立在已形成的“工程竣工验收意见”基础之上，这也是后者需要以附件形式出现在工程竣工验收报告中的原因，故不能将工程竣工验收报告作为验收合格的“第一凭证”。
3、从实践效果层面来分析，竣工验收报告的出具时间晚于竣工验收记录，且与建设单位的主观意愿相关，如果以前者作为竣工验收合格的标准，也可能会导致竣工日期、工期认定等诸多时间节点被人为地推迟或延长，对于承包人来说有失公平。
4、以竣工验收备案文件作为验收合格的的观点混淆了民事合同之权利义务履行和行政部门监管两种不同的法律关系。简言之，竣工验收是当事人之间对合同履行情况的检查；验收备案是行政主管部门对于当事人验收过程、结果的行政监管。竣工验收合格之后，才会产生备案，若以备案作为验收合格凭证，逻辑上存在相悖之处。
三、专项验收与竣工验收的关系
（一）司法实践的经验
1、没有特别明确约定的情况下，专项验收不影响竣工验收，竣工验收合格的，发包方应当支付工程款。(2019)最高法民终385号认定：发包方主张消防和电梯工程未经专项验收，工程款不应支付，但未提交证据证明消防和电梯工程未验收的责任在承包方，故发包方的该抗辩主张不成立。
2、建设单位向行政机关申请专项验收提供的承诺书等申报文件时要慎重，即使存在客观现实与申报文件不一致情形，仍然要承担责任。（2018）最高法民申2565号发包方2015年2月28日向宿迁市民防局出具《承诺书》，承诺“由于希望城交房时间紧迫，2015年3月10日要把房屋交于业主，该公司的民防工程未完善的工作在2015年6月30日前完工，请贵局给予出具民防工程合格证”。随后，宿迁市民防局于2015年3月12日出具了《宿迁市市区房屋建筑工程专项验收合格意见书》。虽然2015年5月17日宿迁市民防工程质量监督站下发了《人防工程整改通知书》，但并不意味着对专项验收合格意见书的撤销和撤回，因此，原审判决认定地下人防车库工程于2015年3月12日通过竣工验收，并不缺乏证据证明。
（二）从发展趋势来看
专项验收与竣工验收有进一步融合的趋势。
2019年3月，《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》颁布，规定对多个行政部门监管的工程事项实施“联合验收”，即实行规划、土地、消防、人防、档案管的程时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见；对于验收涉及的测绘工作，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。《上海市建筑工程综合竣工验收管理办法》第四条规定：“建设、水务、绿化市容管理部门应当统一受理并牵头组织规划和资源、消防、城建档案等必验部门实施综合竣工验收，同时根据项目实际情况，增加卫生、交警、民防绿化市容、交通、气象等选验部门，一并实施综合竣工验收。各专业验收管理部门验收通过后，由综合验收管理部门统一核发竣工验收备案证书。”《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理暂行办法》第三条规定：“本办法所称的联合验收，是指工程建设单位申请，住房城乡建设规划自然资源、人防、市场监管、水务、档案、交通、城市管理、通信等主管部门精简优化并协同推进工程竣工验收相关行政事项，督促协调市政服务企业主动提供供水、排水、供电、燃气、热力、通信等市政公用服务，规范高效、便捷完成工程验收，推动工程项目及时投入使用的工作模式。”第二十二条规定；“实施联合验收的项目，联合验收通过后方可交付使用。联合验收意见通知书替代工程竣工验收备案表，联合验收通过后即视为完成工程竣工验收备案。施工单位对建设单位的工程质量保修期限，自建设单位组织工竣工相关验收合格之日起计算。建设单位对所有权人的工程质量保修期限，自交付之日起计算。”
综上所述，关于专项验收与竣工验收二者关系，以往的实践中虽存在一定争议，通过以上的梳理分析，我们可以得出的结论是【3】：
1、竣工验收与专项验收是两个不同的概念，专项验收不属于竣工验收的范畴，是行政部门履行监管职责的体现；
2、竣工验收合格一般是专项验收的前提条件与基础，专项验收不是竣工验收合格的前提条件，当事人另有明确约定或法律法规明确规定的除外。
3、即使竣工验收合格，如果专项验收未通过，建设工程一般无法投入使用。
4、专项验收与竣工验收有进一步融合的趋势，联合验收通过后即视为完成工程竣工验收备案。
四、总 结
在建筑领域，“验收是否合格”是发、承包双方“永远的痛”，对双方权利义务都有重大影响，经常会出现一方不配合另一方验收的情形，如果一方法律及证据意识淡薄，一旦涉讼就会很“吃亏”，导致自身合法权益受损。
在验收手续不完备甚至中途退场情形下，诉讼一方对验收合格证据举证陷入困难或双方对验收合格的日期产生重大争议时，笔者建议可从负责专项验收的行政机关、建设工程行政主管机关的备案文件中调取相关材料。理由是：首先，从行政机关调取或行政机关出具的文件具有较高的可信度及证明力，一般会被人民法院采信。其次，诉讼一方可以根据调取的材料结合本文探寻的专项验收与竣工验收之间的逻辑关系进行论证，从而得出对自身有利观点。
在联合验收的大背景及发展趋势下，行政主管机关及发、承包双方均应利用好这一政策，推动联合验收通过之后再无需进行其他核验的实现，促使建设工程尽快交付使用，实现市场交易流程顺畅和国民经济的快速发展。
注释与参考文献
①参见常设中国建设工程法律论坛第八工作组：《中国建设工程施工合同法律全书：词条释义与实务指引》。
②参见法律出版社2022年9月第1版 王毓莹、史智军《建设工程施工合同纠纷疑难问题和裁判规则解析》第203页。
③ 该部分结论参考法律出版社2013年版 王永起、李玉明《建设工程施工合同纠纷法律适用指南》和法律出版社2022年9月第1版 王毓莹、史智军《建设工程施工合同纠纷疑难问题和裁判规则解析》第四章及有关规范性文件综合归纳得出。
备注：其它部分说理及总结内容主要参见法律出版社2022年9月第1版 王毓莹、史智军《建设工程施工合同纠纷疑难问题和裁判规则解析》一书及其它文章，在此一并致谢，恕不一一列举。