引 言
2021年新修订《行政处罚法》亮点颇多，其中亮点之一即完善了行政罚款的适用规则。原《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。2021年新修订的《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”在原有的“一事一罚”规则基础上，增加了“择一重处罚”规则。
但是，两个规则内容过于概括、笼统，后续立法机关等有权机关也没有进一步的立法解释或发布相关指导案例，造成了执法部门对该规则有不同的认识和理解。比如何为“同一个违法行为”？何为“一次罚款”？再如如何认定“罚款数额高”？为了厘清上述问题，笔者从“一事一罚”和“择一重处罚”两个规则的含义出发，并结合相关案例，尝试对两规则进行体系化的解读。
一、“一事一罚”规则
01 同一个违法行为
对于判断是否是同一个违法行为，行政法学理论通说是“违法行为构成要件说”，即从构成要件上只符合一个违法行为的特征，就是一个违法行为。违法行为的构成要件具体包括：
（1） 必须有违反行政法上的义务的事实存在；
（2）行为人在主观上具有过错；
（3）行为人必须具有责任能力；
（4）行为具备特定法律规范的限制性条件。
“构成要件说”很明显是借鉴了刑法理论中“犯罪构成要件”，虽然行政违法与刑事犯罪是两个不同的概念，但是部分刑事犯罪确实是由行政违法升格而来，即法律规定严重的行政违法行为属于刑事犯罪，因此，借鉴“犯罪构成要件”理论，是比较合理的。
02 不得给予二次以上罚款
从字面上看，“不得给予二次以上罚款”已经明确将“一次处罚”的种类限定于罚款，也就不及其他行政处罚种类。需要进一步讨论的是：如果条款本身设定的是并罚模式，那么是否违反“一次罚款”的规则呢？比如《治安管理处罚法》第38条规定“举办文化、体育等大型群众性活动，违反有关规定，有发生安全事故危险的，责令停止活动，立即疏散；对组织者处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”根据这一规定，对举办大型群众性活动并发生安全事故危险的组织者处罚就是“其他处罚+罚款”并罚模式，这种并罚模式显然不受“一罚”的限制。因此，对于“不得给予二次以上罚款”更准确的理解是限于罚款，且只涉及单独罚款，并不排除“其他处罚+罚款”的并罚模式。
03 三种“一事一罚”模式
“择一重处断”规则，因需要选择其中一个法律规范进行处罚，那么显然此规则适用于行为人违反了“多个法律规范”。相比之下，“一事一罚”规则并未明确是适用于违反“同一个法律规范”，还是违反“多个法律规范”？在这种情况下，应当认定“一事一罚”规则既包括行为人违反同一个法律规范，又包括行为人违反多个法律规范，笔者将“一事一罚”分为以下三种模式：
（1）基本模式：同一个违法行为违反同一个法律规范
我们常说“一事不二罚”，即对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的罚款。这里的“同一依据”就是指同一个法律规范，因此，“一事一罚”的基本模式，就是同一个违法行为违反同一个法律规范的，只能给予一次罚款。
（2）法条竞合模式 ：同一个违法行为违反多个不同法律规范，且不同法律规范之间构成法条竞合。
法条竞合是指一个违法行为的构成要件同时符合多个法律规范，构成要件之间存在包容与交叉关系，不需要借助具体案件事实的联结，而是通过对构成要件的解释就可以发现。
根据《立法法》第五章关于法律适用的相关规定，以及《立法法》第92条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”《立法法》明确了异位法竞合和同位法竞合的适用规则。因此，当发生法条竞合时，不存在行政主体自行裁量选择适用哪个法律规范，而只能按照《立法法》规定适用其中之一的法律规范。
（3）同种想象竞合：同一个违法行为多次违反同一个法律规范
同种想象竞合是指同一个违法行为多次违反同一法律规范，如果每次按一个违法行为处罚，则有违比例原则，因此，由法律拟制为同一个违法行为。需要特别注意的是：必须是法律明确规定拟制为同一个违法行为，常见的有继续行为和连续行为。
A.继续行为
基于同一个主观目的，持续地维持一种违法状态，就是继续行为。常见的就是违法建设、违法占地行为，在自然资源主管部门查处之前，视为违法行为的继续状态，因此只能给予一次行政处罚。如果查处之后仍继续违法的，是可以再次给予行政处罚。
继续行为中，存在着特殊情形“按日连续处罚”。《环境保护法》第59条第1款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”那么这种“按日连续处罚”是否违反了“一事一罚”规则呢？笔者认为对于此条款可以这样理解：行政机关作出的第一次罚款，旨在要求行政相对人立即改正，因此，具有截断继续状态的效力，行政相对人若不改正，则视为一个新的违法行为产生，因此，按日连续处罚并不违反“一罚”规则。
B. 连续行为
原国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函中，对连续行为作了如下表述：“违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”此复函虽然定义了何为连续行为，但是并未明确数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定行政违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。
北京市第二中级人民法院作出的（2016）京02行终1664号判决指出“《刑法》第八十九条规定，追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。虽然上述刑事追责的法条不适用于行政追责领域，但刑事追究时效制度的立法思路可以为行政审判中对违法行为连续状态的认定提供有益的思考路径，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。结合《行政处罚法》第二十九条规定的2年追究时效，本院认为，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。”根据此判决可以认定：对于基于同一个违法故意，连续在两年内实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个法律规定的，不得给予两次以上的罚款。
二、“择一重处罚”规则
01“择一重处罚”规则来源
2019年12月，最高人民法院发布第139号指导案例。主要案情：金山环保局执法人员接到群众举报鑫晶山公司排放刺激性臭气，于是环境监测站工作人员对该公司臭气排放口进行气体采样，并制作了《监测报告》。《监测报告》结果显示，鑫晶山公司所排放臭气超过臭气浓度厂界标准值。金山区环境保护局认为鑫晶山公司违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，决定处以罚款。鑫晶山公司认为该臭气由堆放、处理固体废物所产生，应当按照《固体废物污染环境防治法》进行处罚，而非《大气污染防治法》（前者规定的处罚金额明显低于后者）。鑫晶山公司遂诉至法院，最终法院驳回了鑫晶山公司的诉讼请求。
最高人民法院在此案中确立的裁判规则：“企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准，出现大气污染防治法和固体废物污染环境防治法的竞合问题时，可以适用较重的行政处罚。”
根据《立法法》第92条规定，当多个法律规范之间具有同位法竞合关系的，若构成要件具有重合性的，适用新法优于旧法规则；若构成要件具有包含性的，适用特别法优于一般法。本案选择适用《固体废物污染环境防治法》显然并不符合同位法竞合的适用规则。因此，有学者指出：“指导案例139号的发布，意味着从本指导案例开始，最高人民法院在对待环境领域行政处罚的同位法竞合情形时，在《立法法》之外另行确立了‘可择重处罚’这一适用规则。”
显然，指导案例确立的规则与《立法法》第92条确立的规则之间存在一定的张力，因此，新修订的《行政处罚法》在第29条专门增加了“择一重处罚”规则，从法律上明确了这一规则。
02 区分想象竞合和法条竞合
行为人实施一个违法行为，同时违反数个法律规范，根据数个法律规范构成要件之间关系，可分为法条竞合和想象竞合。张明楷教授曾指出法条竞合犯和想象竞合犯的判断标准：“实质标准之一是法益的同一性，即一个行为侵害了两个以上犯罪的保护法益时，就不可能是法条竞合，而只能认定为想象竞合；实质标准之二是不法的包容性，即在一个行为同时触犯两个法条，只适用其中一个法条就能够充分全面评价行为的所有不法内容时，两个法条才可能是法条竞合；倘若适用任何一个法条都不能充分全面评价行为的不法内容，也只能认定为想象竞合。”区分想象竞合与法条竞合，直接决定适用规则的不同，如果是法条竞合则适用“一事一罚”规则，如果是想象竞合则适用“择一重处罚”规则。以蔡某案为例：
蔡某因资金紧张，打算将住房公积金账户里的9万余元公积金提取应急。因不具备购房、退休等情形，蔡某经人介绍由中介提供一套提取公积金的证明材料，其中包括招商银行的个人贷款合同、招商银行的还款清单、不动产权证。2020年7月，蔡某使用上述三份材料到绍兴市住房公积金管理中心新昌分中心申请提取公积金，后被中心发现材料作假，向新昌县公安局报案，新昌县公安局予以行政处罚。蔡某不服，认为本人没有购买假的房产证，也不知道拿去公积金中心的材料是造假的，遂诉至法院。
法院认为：“本案中蔡某实施了两个行为：一是买卖、使用伪造的不动产权证、银行贷款、还款材料；二是骗提住房公积金。前者为方法行为，后者为目的行为，构成牵连关系。前一行为适用《治安管理处罚法》处罚，后一行为适用《浙江省住房公积金条例》处罚，新昌县公安局选择适用处罚力度较强的《治安管理处罚法》进行处罚，符合法律适用原则。”
上述案例中，法院认定蔡某实施两个行为，描述其实是不准确的，蔡某仅是实施了一个违法行为，只不过其行为的手段违反了一个法律规范，其行为的结果又违反了另一个法律规范，也即构成“牵连关系”。蔡某的一个行为同时侵害了两个法律规范，且无论适用《浙江省住房公积金条例》还是《治安管理处罚法》都不能充分全面评价行为，显然应当是想象竞合，此时只能依据罚款数额高的法律规范予以处罚。
03 如何认定“罚款数额高”
“按照罚款数额高的规定处罚”，必然是按照法定罚款额高的规定处罚，但“法定罚款额高”究竟是指法定罚款额的上限高还是下限高？而且如果一个法律规定了几个罚款区间，那么以哪个罚款区间来确定罚款的上限和下限？
刑法中“择一重罪处罚”原则是比较早确立的，《最高人民法院关于适用刑法第十二条几个问题的解释》（法释[1997]12号）第１条规定：“刑法第十二条规定的‘处刑较轻’，是指刑法对某种犯罪规定的刑罚即法定刑比修订前刑法轻。法定刑较轻是指法定最高刑较轻；如果法定最高刑相同，则指法定最低刑较轻。”以及第２条规定：“如果刑法规定的某一犯罪只有一个法定刑幅度，法定最高刑或者最低刑是指该法定刑幅度的最高刑或者最低刑；如果刑法规定的某一犯罪有两个以上的法定刑幅度，法定最高刑或者最低刑是指具体犯罪行为应当适用的法定刑幅度的最高刑或者最低刑。”因此，我们可以借鉴刑法理论来认定“罚款数额高”：
（1）比较法定最高罚款额。A.如果法律规定了几个罚款区间，则应当先行确定对当事人的违法行为应该适用哪个罚款区间，并以该罚款区间的法定最高罚款额作为比较项，哪个法定最高罚款额高，则适用哪个法律规定。B.如果法律规定只规定了一个罚款区间，则可直接比较两个法定最高罚款额，同样，哪个法定最高罚款额高，则适用哪个法律规定。
（2）比较法定最低罚款额。如果法定最高罚款额相同时，则将法定最低罚款额作为比较项，哪个法定最低罚款额高，则适用哪个法律规定。
（3）如果法定最高罚款额和法定最低罚款额都相同，则应当根据不同的法律规定作出拟罚款决定，并比较罚款额。如果拟作出的罚款额哪个高，则适用哪个法律规定。
04 立案在先与最高额处罚权矛盾
假设最先立案的行政机关并未发现行政相对人还违反了其他法律规范，直接依据有权适用的法律规范进行处罚，此时有最高额处罚权的行政机关应当如何处理？有学者称“有最高额罚款权的行政机关可以依据法律规范进行补充罚款”，但这种观点显然违反了“一事一罚”规则，给予当事人同一违法行为两次罚款。又有学者称“有最高额罚款权的行政机关可以发函告知最先立案的行政机关，由最先立案的行政机关自行撤销原罚款决定，再由有最高额罚款权的行政机关重新作出处罚决定。”这种观点变相突破了立案在先行政机关享有管辖权规定，而且行政机关并非可以随意撤销行政行为，仅在行政行为存在瑕疵、违法的情况下方能变更、撤销。对于最先立案的行政机关来讲，其依据有权适用的法律规范进行处罚，没有任何违法之处。因此，笔者认为：有最高额罚款权的行政机关应当尊重先立案行政机关作出的罚款决定的公定力。
假设行政机关在未立案前，已经发现行政相对人违反了多个法律规范，且自己并非有最高额罚款权，那么完全可以像前述案例中的新昌住房公积金管理中心一样，选择不立案，并与有最高额罚款权的行政机关协商，建议有最高额罚款权的行政机关立案；若协商不成，双方可以请求共同的上级行政机关指定立案。但是这一方案适用的前提，必须是行政机关知悉有最高额罚款权具体是哪个行政机关。也就是说，行政机关除了知悉本部门法规，还要知悉其他部门法规，并准确找到行政相对人违反的多个法律规范，显然对行政机关执法人员苛求过高。不过，《行政处罚法》在第18条规定了相对集中行政处罚权，在第24条规定将行政处罚权下移至乡镇人民政府、街道办事处，一定程度上也减少了高额罚款权和管辖权产生冲突的情况。
结 语
笔者希冀通过对“一事一罚”和“择一重处罚”规则的探讨剖析，为行政执法部门提供一定的参考。但仍有部分疑难问题未在本文展开讨论，如“择一重处罚”的效力是否及于没收，进入司法审查后“择一重罚”规则与禁止不利变更规则的关系处理等。笔者与大家共同期待规则的进一步完善，理论研究能够回应行政处罚实践的全部问题。