在上一篇文章《闲置土地问题系列研究之：闲置土地的定义》中，我们系统梳理了闲置土地的法律界定。明确闲置土地的法律界定是破解闲置土地治理难题的起点，而后续处置工作的核心关键则在于调查与认定环节。该环节直接决定涉案土地是否被认定为闲置土地以及土地闲置的原因，对行政机关执法公信力和国有建设用地使用权人合法权益均会产生重大影响。本期将聚焦调查认定的程序规则与实务要点，为各方主体依法履职提供专业指引。
一、闲置土地的调查和认定程序
（一） 闲置土地调查及认定工作的主体
根据《闲置土地处置办法》（以下简称“《办法》”）第四条及《土地管理法》第五条第二款的规定，闲置土地调查认定及处置工作的组织实施由市、县国土资源主管部门负责，部门的设置及其职责，由人民政府根据国务院有关规定确定。根据现行的国务院及地方各级人民政府机构设置的方案，市、县自然资源局应当是负责组织实施闲置土地调查认定及处置工作的主体。
值得注意的是，在实践中，部分行政机关会组建工作部、工作组等机构，负责闲置土地的调查、认定及处置工作。此种行为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条的规定，应当属于行政委托行为，最终的法律后果并不由上述工作部、工作组等机构承担，仍应由市、县自然资源局承担。
（二） 闲置土地的调查程序
根据《办法》第五至八条的规定，闲置土地的调查工作应由市、县自然资源局在发现涉嫌构成闲置土地后30日内开展，并向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包含如下内容：
市、县自然资源局在开展调查工作时，可以采用以下措施：
其中，调查工作涉及到几个关键问题需要重点关注：
1. 调查程序中，国有建设用地使用权人的权利及义务
《办法》第五条第二款及第八条规定了国有建设用地使用权人的权利及义务，即积极配合调查工作，按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料，上述材料应当在收到《闲置土地调查通知书》之日起30日内提供。若逾期提供或不提供的，不影响闲置土地的认定，这一点在江西省自然资源厅下发的《关于进一步加强闲置土地处置工作的意见》第三条第一款中也有所体现。
2. 调查程序中，市、县自然资源局应当注意的问题
市、县自然资源局在履行闲置土地调查职责时，应按照法律、法规、规范性文件及内部管理规定、指引等的要求，规范调查程序，确保程序合法，避免因调查程序违法导致最终行政决定被人民法院认定程序违法遭到撤销。下面两则案例就充分体现了调查程序合法合规的重要性：
（三） 闲置土地的认定程序根据《办法》第九、十条的规定，经调查核实构成闲置土地的，市、县自然资源局应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。
《闲置土地认定书》应当载明下列事项：
特别需要注意的是，上述事项是必须在《闲置土地认定书》中在载明的内容，不能有所遗漏，否则将影响《闲置土地认定书》的法律效力。例，海南省第一中级人民法院(2018)琼96行初119号行政判决书中，人民法院认为《闲置土地认定书》当中未认定土地闲置的依据，且对造成土地闲置的原因及结论未作出认定，应认定属于事实不清，证据不足。
特别需要注意的是，上述事项是必须在《闲置土地认定书》中在载明的内容，不能有所遗漏，否则将影响《闲置土地认定书》的法律效力。例，海南省第一中级人民法院(2018)琼96行初119号行政判决书中，人民法院认为《闲置土地认定书》当中未认定土地闲置的依据，且对造成土地闲置的原因及结论未作出认定，应认定属于事实不清，证据不足。
（四） 闲置土地的公示、备案和抄送
1.闲置土地的公示
根据《办法》第十一条的规定，市、县自然资源局应在闲置土地认定后向社会公众进行公示。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。具体要求如下：
2.闲置土地的备案
根据《办法》第二十五条的规定，市、县自然资源局应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案并及时更新相关信息。需要特别注意的是，未进行备案的闲置土地，若是因政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，将不得进行处置。
3.闲置土地的抄送
根据《办法》第二十六条的的规定，市、县自然资源局应当将闲置土地的信息抄送金融监管等部门。
二、闲置土地调查和认定过程中的争议问题分析
（一） 闲置土地调查和认定所花费的时间是否应计入土地闲置时间？
土地的闲置时间直接关联了国有建设用地使用权人应当承担的法律责任，故闲置土地调查和认定所花费的时间是否应计入土地闲置时间，在实务中对相关权利人有重大影响。
最高人民法院在（2020）最高法行再112号行政判决书中中认为，土地闲置时间的截止应计算至《闲置土地调查通知书》发出之日。即闲置土地调查和认定所花费的时间不应计入土地闲置时间。
（二） 对《闲置土地认定书》不服的，当事人应当如何救济？
这个问题的实质上是能否对《闲置土地认定书》提起行政复议和行政诉讼，司法案例对此也有不同的观点，具体如下：
（三）司法查封期间的时间是否应计入土地闲置时间？
根据最高人民法院、自然资源部于2024年2月7日下发的《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》第2条规定，人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间。
三、结语
我们通过梳理闲置土地认定及调查的具体程序及争议问题，希望有助于行政机关规范闲置土地认定及调查程序，帮助国有建设用地使用权人更好得应对闲置土地认定和调查程序，从而维护自身合法权益。
对于行政机关，我们建议在开展闲置土地调查认定及处置工作时，应当以市、县自然资源局作为主体开展工作、出具文书，确保行政行为的作出符合主体适格的要求。同时要关注《闲置土地调查通知书》等各类行政文书的送达程序，确保相关文书按时、规范送达。最终目的是保障闲置土地调查认定及处置工作的合法性、严肃性和权威性。
对于国有建设用地使用权人，我们建议在调查阶段应积极配合调查工作，主动提供相关证据，避免调查结果不实对自身造成不利影响。在复议/诉讼阶段，要重点关注文书送达等程序问题的规范性，维护自身的合法权益。在调查、认定结束后，要积极与市、县自然资源局沟通，确认闲置土地的备案及时完成，避免后续因备案问题导致土地处置受阻。
受限于篇幅，本文暂未展开闲置土地认定中的核心要素——闲置原因的判定规则。该环节作为后续处置方案的直接依据，其认定结果直接关联国有建设用地使用权人的法律责任与土地处置方式（政府原因可能触发补偿机制，使用权人自身原因则可能导致无偿收回）。我们将在下期专题中，系统梳理法律规定及司法实践案例，敬请期待！