近日，国务院国资委、国家发展改革委印发《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）（以下简称《意见》）。《意见》提出，全力打造依法合规、公开透明、集约高效的供应链，切实提升产业链供应链韧性和安全水平，建立健全中央企业采购管理体系，增强采购价值创造能力，全面推动中央企业采购管理规范化、精益化、协同化、智慧化发展。《意见》为中央企业采购合规管理提供了新的指引。
一、《意见》重塑现代采购理念
现代企业采购，早已超出单纯的物资和服务供应的概念。当社会资源由组织内部控制转向市场获取为主，外包服务、协同合作广泛存在，采购主体与供应商之间的界面，就演变为企业整体业务核心竞争力构成。《意见》特别强调“增强采购价值创造能力”，其中提及产业链、供应链共计11次。同时多次提及“提升产业链供应链韧性和安全水平”。结合近年来的贸易状况，不难看到《意见》背后，对于中央企业从简单的性价比需求，向构建更安全的供应链转化的管理要求改变。
结合今年7月国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024-2026）》来看，国家对中央、国有企业招投标活动和采购管理的。本次《意见》的出台，进一步呼应了对于中央企业采购合规相关要求和导向。例如， 为此，《意见》提出的四项原则将“坚持依法合规”作为了首要原则。
二、规范中央企业采购方式
一直以来，我国《招标投标法》《招标投标法实施条例》《工程建设项目施工招标投标办法》等明确规定了必须采取招标方式采购的项目，这也让中央企业相关重大项目的采购工作有据可循。然而，国有企业过度自主选择招标，将很多并不要求招标的项目也纳入招标范畴，增加了采购管理成本。这种状况也是由于在监管与合规之间，招投标方式的采购，更易于提供主动证据表明企业自身在采购活动中的合规性和合理性。
本次《意见》指出，要合理选择采购方式，体现了坚持竞争择优、坚持协同高效的理念。同时，《意见》从部门规章层面，明确了选择采购方式的两个原则：
第一，应当严格执行招标的采购方式。根据《意见》“对于《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《工程建设项目施工招标投标办法》等明确规定必须采取招标方式采购的项目，中央企业应当严格执行。”之规定，中央企业对于大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等进行采购，必须严格按照法律规定的程序招标采购。
第二，可以自由选择的非必须招标的采购方式。根据《意见》，除招标方式外的四种非招标采购方式分别为询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购。《意见》在非招标采购方式上给出了更明确的界定和操作路径，也更易于中央企业合规开展采购活动，更易于在非招标采购中证明自身的合规性和正当性。
因此，在后续中央企业采购合规管理建设中，可以采用更科学的采购方式选择流程，在此笔者进行简要梳理如下：
第一步，判断采购事项是否符合以下9种情形之一，如是，可适用直接采购方式：
（1）涉及国家秘密、国家安全或企业重大商业秘密，不适宜竞争性采购；
（2）因抢险救灾、事故抢修等不可预见的特殊情况需要紧急采购；
（3）需采用不可替代的专利或者专有技术；
（4）需向原供应商采购，否则将影响施工或者功能配套要求；
（5）有效供应商有且仅有1家；
（6）为保障重点战略物资稳定供应，需签订长期协议定向采购；
（7）围绕核心主业需集团内相关企业提供必要配套产品或服务，确需采用直接采购方式；
（8）采购原创技术策源地企业、创新联合体、启航企业等产生的创新产品和服务，工业和信息化部等部门相关名录所列首台(套)装备、首批次材料、首版次软件，以及《中央企业科技创新成果推荐目录》成果；
（9）国家有关部门文件明确的其他情形。
第二步，如前述共计9种情形都不符合，则判断以下3种情形是否能够同时满足：
（1）采购人能够清晰、准确、完整地提出采购需求；
（2）采购标的物的技术和质量标准化程度较高；
（3）市场资源较丰富、竞争充分，潜在供应商不少于3家。
如果以上3种情形不能够同时满足，则应当采用谈判采购方式。在谈判采购中，《意见》要求“采购人在不能准确提出采购需求或多种实施方案可供选择的情况下，需通过与供应商谈判确定采购需求或采购实施方案”。由此可能产生的问题是，采购人与供应商在谈判中确认方案的依据是什么，是否有行业政策、企业采购制度作为底层支撑。若非如此，在缺乏明确制度支撑的情况下即作出采购决定，则存在被审计、巡察问责的风险。因此，谈判采购过程的记录在合规管理中显得格外重要。
第三步，如果前述3种情形能够同时满足，并且同时也满足采购标的物以价格竞争为主，则可以采取竞价采购方式。
三、《意见》对采购寻源和供应商管理提出新要求
《意见》指出，要利用数智化手段有效识别供应商履约风险，通过量化考核手段等措施深化与优质供应商的合作。根据《意见》要求，中央企业之间要通过“强化”、“探索”、“推广”等手段，完善采购寻源和供应商管理工作，具体而言：
第一，中央企业之间要强化供应商信息和考核结果的公开、共享和规范应用。
第二，中央企业自身要探索相关行业内部建立高风险供应商名单。
第三，在前两项的基础上，逐步推广高风险供应商名单信息共享。
从效果上来看，以上举措在一定程度上可以加强中央企业在采购过程中的信息交流，打破供应商信息闭塞壁垒，从而提升央企寻求优质供应商的效率，降低采购风险。但另一方面，以上要求在具体落地实施上，也将存在一定现实阻碍。例如：供应商信息公开共享是否会造成同行业央企之间的不正当竞争。
在此情况下，采购人所公开共享的信息是否真实、及时、完整。
此外，在公开、共享信息的具体内容上，根据本所律师工作经验，供应商信息应至少包括以下几项：
①是否具有独立承担民事责任的能力；
②是否具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
③是否具有履行合同所必需的设备和专业技术、售后保障等能力；
④有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
⑤参加采购、招投标等活动前的几个自然年内，在经营活动中没有重大违法记录、严重失信行为和行贿记录；
⑥节能减排与生态环境保护方面是否符合国家规定要求。
除了要求央企自身强化采购寻源和供应商管理外，《意见》也积极采取措施，要求加强对供应商的有效保护，从而进一步优化营商环境。例如，对于供应商管理，《意见》提出“三不”要求：一是不得将未纳入高风险供应商名单作为参与采购的基本资格条件；二是不得将有解决纠纷诉求的合规供应商纳入高风险供应商名单管理；三是不得排斥或限制潜在供应商。为此，央企需要深入做好供应商管理信用体系建设，除了“黑名单”及其共享制度外，还应实时更新供应商评级管理名单，结合历史交易记录、纪检监察、法院审理、行政处罚等公开信息，开展供应商准入管理和资质审查。
四、《意见》为采购数智化建设提供新指南
此次《意见》明确了采购数智化的发展方向，从深化电子采购系统应用和大力推广企业电子商城两个层面对提升采购数智化水平提出了更为细化的要求。
第一，关于电子采购系统的选择。根据《意见》，中央企业可以根据自身情况，自行选择电子采购系统，即：
①利用电子采购与大数据、人工智能、区块链等新技术融合发展，依托电子采购交易网络搭建高效、公开、安全、可控的交易平台；
②在规则标准统一、设施联通，且确保该交易系统与公共监管、交易系统互联互通的前提下，自行建设电子采购交易系统；
③对于暂未自建交易平台的企业，可自主选择提供合理收费和优质服务的其他中央企业、地方或第三方电子交易系统。
第二，关于企业电子商城的推广建设。根据《意见》，中央企业建设企业电子商城要遵循三个方面的要求。一是电子商城采购项目中，应当具备“标准工业品”、“低值易耗品”、“通用服务项目”等；二是要通过竞争性方式依法合规确定铺货供应商，并列明相关交易规则；三是电子商城应当建立比质比价的功能，优化业务流程与交易管控。
实际上，2022年4月国资委在中交集团召开对标世界一流采购交易管理体系的推进会上就曾指出，“要完善基于数字化智能化的采购交易管控体系，为此，需要中央企业加快推进‘一张网、一平台’建设，逐步做到所属企业在统一的采购电子网络和商务平台开展采购业务，实现采购交易管理的电子化；同时，融合先进技术，不断丰富平台功能，实现从采购立项到履约评价的全过程、全覆盖闭环管理。”对比会议上国资委提出的要求，不难看出，提升采购数智化水平一直以来是中央企业采购管理建设的重点。此次《意见》直接对央企的采购数字化管理提出了细化要求，可见国家对于央企的数字化建设进程十分重视。因此，在接下来的采购管理工作中，央企需要加大力度建立完善的采购数字化管理体系，让相关工作可视、可知、可控。
同时，《意见》指出，“依托电子采购交易网络搭建交易平台，实现业务公开、过程受控、全程在线、永久可追溯。”这本身也是对于采购违规行为的留痕，从而为合规文化建设提供保障。
五、健全采购管理制度体系
《意见》明确中央企业应当按照程序并依照国家有关标准制定采购计划、编制采购文件、发出采购公告或邀请书、发送采购文件、组织采购评审、确定成交供应商、签订合同。要求中央企业建立健全覆盖各类采购方式的采购管理制度体系。
在《意见》的总体要求下，中央企业在采购管理工作中更应注重对采购制度、采购流程的合规建设。针对现有采购制度，不仅要从形式上进行区分，还应及时完成外规内化，从实质上对内部管理、外部管理做区分。针对现有采购流程，加快流程再造，使采购流程本身实现权责分离，并且反映出法律上的合规要求。
在制度设置和风险控制节点方面，常见问题有：
第一，在内控体系建设方面。
①采购内控制度的操作流程与企业实际业务流程关联度不够紧密，不能够完全体现“分事行权、分岗设权、分级授权”原则，在内部制约、相互牵制、有效监督方面难以起到积极作用；
②部分企业领导对采购内控建设的重视程度不够，督促力度不强，没有严格落实环节控制、制度控制、岗位控制、风险控制，实际操作与规定动作之间留有空白；
③采购关键环节未保留书面留痕，尤其在确定采购明细计划、采购需求时，缺少必要的集体决策、法律审核、公平竞争审查等书面记录，在选择代理机构环节，采购企业多数通过内部口头汇报、领导指定等方式确定，难以突出“择优”选择代理机构的标准和做法。
第二，在采购政策和制度执行方面。部分中央、国有企业对部分采购项目没有严格执行采购政策和规范。例如：设置与采购需求不符的资格条件，设置妨碍公平竞争机制的合同条款，设置不合理评审因素对供应商实行差别待遇或歧视待遇等。
第三，专家评审方面。一是对采购文件合法、合规、合理性的判断不够积极主动，存在重结果轻过程的情况；二是未按照采购文件规定标准和要求进行评审，在评审过程中随意变更评审标准，降低了采购的公信力；三是在评审现场，存在部分专家间协作打分，协商意见等情况，直接或间接影响了其他专家的评审结果。
这些都有赖于制度体系的进一步完善和提升。
结 语
《意见》将成为指导中央企业全面提升采购与供应链管理水平的重要纲领性文件，相信以《意见》落实作为契机，中央企业在未来一段时间都将在采购管理方面进一步开展合规建设。通过完善采购管理制度和实施细则，加强对采购部门和人员的教育管理，及时查处违法违规采购行为，逐步增强依法合规采购的自觉性。