南京市中级人民法院建立全国首个小微企业全类型破产保护模式
4月4日，南京市中级人民法院召开推进小微企业破产保护工作新闻发布会，向媒体和社会公众发布《南京市中级人民法院关于推进小微企业破产保护的工作方案（试行）》（以下简称《工作方案》），介绍全国首个符合小微企业特点的破产清算、重整、和解全类型破产保护模式。
发布会上，南京破产法庭庭长王静介绍了方案的制定背景；南京破产法庭副庭长蒋伟介绍了方案的主要内容和亮点；专家学者韩长印、李友根和破产管理人代表孙勇分别对方案进行了点评。发布会由宣传处副处长程文军主持。
《工作方案》制定背景
习近平总书记在党的二十大报告中指出，要优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。今年3月份，国务院《政府工作报告》强调，中小微企业和个体工商户有不少困难，稳就业任务艰巨，明确提出要鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，支持中小微企业发展。
破产制度是市场经济的基础性制度，具有优化资源配置、调整经济结构的价值功能。发挥好破产制度作用，对于构建现代化市场主体救治和退出机制，贯彻落实“六稳”“六保”工作要求，优化营商环境有着重要意义。2022年1月，最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》，要求有效发挥司法对中小微企业的挽救功能，全面解决企业债务危机，公平有序清偿相应债权。考虑到中型企业弹性较大，可以适用一般破产简易程序调整，制定专门的小微企业破产程序可免除对中型企业适用的顾虑，更具有针对性。2022年12月，世界银行最新发布的宜商环境评价指标，在“办理破产”的二级指标“破产程序的立法质量”下新增“小微企业的专门程序”指标，倡导为小微企业制定破产专门程序。今年两会期间，建议制定专门的小微企业破产程序成为社会各界高度关注的热点。
在全部规模企业中占比最高的小微企业，往往具有资产负债规模小、债权债务关系简单、企业经营对业主依赖程度高等特点。此外，陷入困境的小微企业可能本身就是其他小微企业的客户，一个小微企业的经营失败可能造成小微企业供应链中的连锁困境。为精准发挥破产制度功能作用，有必要从小微企业经营特点和纾困需求出发，进一步优化小微企业破产审判工作机制。通过简化破产程序，降低行权成本，提高程序主体参与度、程序便利度和透明度，能够提升破产处置效率，充分保护债权人、债务人合法权益。
对于陷入困境仍具有经营价值的小微企业，通过强化破产挽救制度工具供给，调动企业自救的主动性，提高危困小微企业挽救成效。在条件具备的情况下，尊重当事人意思自治，探索小微企业重整与个人债务清理等程序衔接，促进市场主体诚信经营，推动市场经济信用体系建设。在江苏省国际高新技术展示交易中心有限公司破产清算转和解案中，探索运用预表决规则，高效推进和解，最大程度保护债权人利益，推动企业快速重生，该案入选了最高人民法院助力中小微企业发展典型案例。
近年来，南京市委、市政府高度重视小微企业的发展。去年3月，市政府出台的助企纾困二十条举措中有多条涉及小微企业，通过降低税费、支持信贷等手段切实帮助小微企业发展。去年4月，南京市开展助力小微市场主体发展“春雨润苗”专项行动，推出了四大类十二项服务措施。今年，我市出台了《关于持续优化营商环境的实施意见》，要求聚焦企业司法保护，开展民营企业司法保护专项行动。
为全面贯彻新发展理念，助推民营经济特别是小微企业高质量发展，强化企业全生命周期服务，精准发挥破产保护功能，我院在全国率先制定了《关于推进小微企业破产保护的工作方案（试行）》，为小微企业“量身”提供简便、快捷和低成本的“友好型”破产程序，着力提升小微企业对诚信理念和破产制度价值的获得感与感知度。
《工作方案》主要内容和亮点
一、拯救和出清并行，彰显破产保护和市场诚信理念
工作方案针对小微企业特点，优化破产清算、重整、和解等全类型程序适用，充分发挥破产审判“积极拯救”和“及时出清”作用。根据小微企业实际困境，分类施策，推动在市场中无生命力的小微企业快速出清，促进要素资源释放、流通；引导有生命力的小微企业有效重整、和解，助力小微企业纾困解难、健康发展。依法保护债权人、债务人和职工等各类市场主体合法权益，营造鼓励创业、宽容失败、保障就业、激发市场活力和社会创造力的良好法治环境。
工作方案适用于债权债务关系明确、财产状况清楚、债务规模不大、债权人户数不多的小微企业。工作方案适用对象除了考虑到小微企业经营规模特征外，还要求资产负债情况清晰、简单。小微企业及其经营业主应当秉承诚实守信理念，积极配合管理人清产核资，不逃避和隐匿财产，不损害债权人利益，才能赢得债权人的理解和支持，才能为简化破产程序适用创造有利条件。
二、简化小微企业破产程序，增强破产制度对于市场主体的友好度
普通破产程序往往以大中型企业为模板进行制度设计，对于小微企业有限的财产而言，更需要提供简便、快捷和低成本的破产程序。工作方案在法律框架下，着眼于破产申请审查、管理人指定、清产核资、审计评估、债权人会议召开、方案制定表决等重点环节对小微企业破产进行全流程简化，要求尽量缩短审理期限，提高资产回收和债权清偿的效率。
为方便小微企业和社会大众理解好、运用好破产制度，维护好自身权益，工作方案将破产申请、企业财产处置和分配涉及的法律文件拟制成标准表格，提供公众参考。要素化的破产申请表可以帮助小微企业或者债权人，通过填表的方式向法院申请破产，同时还能够帮助法官准确把握审查要点，使破产审查受理进入“快车道”。财产变价处置和分配方案的表格化能够帮助债权人准确知晓小微企业财产状况和处置方式、及时把握自身债权受偿的关键信息，便于债权人会议审议，为债权人行使权利进一步“减负”。
小微企业经营业主等有关人员最了解企业情况，工作方案在小微企业和债权人互信互助基础上，鼓励小微企业及其经营业主更多参与到财产管理和处置等破产工作中。对破产财产处置，可以征询小微企业及其经营业主建议，推动财产及时高价变现，帮助债权人实现受偿利益最大化。当小微企业不存在隐匿、转移财产等严重损害债权人利益的行为时，在债权人的监督下，鼓励小微企业继续自行管理重整期间的经营事务等，调动小微企业自救积极性，提高挽救成功率。
三、推动破产信息化，优化债权人会议机制运行
工作方案积极发挥电子信息化在小微企业破产程序中的运用，大力推动小微企业“智破”建设。债权人可以选择采取线上方式参加法院组织的破产申请审查听证会。法院受理破产后，可以线上申报债权。债权人会议作为债权人集中公开审议破产事务、表决有关议案的会议，可以采取网络视频等方式召开，债权人可以通过电子邮件、即时通信、网络平台等渠道进行投票表决。通过提升破产程序信息化水平，实现债权人足不出户，即可全程参与破产程序，线上通办债权人行使权利涉及的有关事务。
同时，工作方案在保障债权人程序权利的前提下，优化债权人会议的表决程序。建立债权人表决的“视同批准”规则。通俗来说，基于对债权人会议公开透明和管理人尽职履责的信任，经债权人事先同意，如果债权人因为没有时间参会等原因对表决事项不置可否的，债权人会议将视为债权人通过沉默的方式表达对表决事项的认可，以促进有效决议形成，提高程序运行成效。建立破产清算转重整或和解的预表决机制。破产清算的小微企业如果发现仍有挽救价值和可能的，可以申请转入重整或和解程序，程序转换以后还需要对重整计划或和解协议草案表决。工作方案在申请程序转化环节，将上述事项整合，征求债权人对于草案和预表决规则的意见。如果债权人同意，预表决的草案内容在程序转换后没有实质性变更的，就无需再次表决，通过“两步并一步”简化债权人表决程序。综上，结合程序简化和机制创新等手段，从提高破产处置工作效率和降低债权人行权费用成本正反两方面，综合提升债权人清偿收益。
四、针对小微企业经营特点，探索困难小微企业救助路径
受前期疫情等因素影响，有些小微企业存在资金流动性不足等困难，也影响到上下游企业的经营。对于这些仍具有较好经营基础的小微企业，工作方案以“放水养鱼”促共赢为导向，提供庭外和解、庭外重组、预重整和重整等挽救工具，通过破产柔性司法，引导企业尽早把握企业挽救时机，维护小微企业营运价值和供应链。
相较于大中型企业，部分小微企业以经营业主的专业能力、商业资源或者特殊资质为经营基础，小微企业的日常管理和运营与经营业主之间相互依存度高。在对这些小微企业实施重整挽救时，如果经营业主承诺继续投入资源，有利于债权人且具有可行性的，在债权人的信任和支持下，可以约定保留部分或全部出资人权益。为推动社会信用体系建设，工作方案结合个人债务清理试点工作，在尊重债权人、债务人和经营业主各方意愿基础上，探索小微企业挽救与诚实守信的个人债务清理等程序衔接，合力促优小微企业健康市场生态和诚信守法的法治环境。
专家点评
韩长印
中国法学会保险法学研究会副会长，上海市法学会破产法研究会会长，上海交通大学凯原法学院特聘教授、博士生导师
南京破产法庭发布的“推进小微企业破产保护的工作方案”在这方面作出了有益的探索和创新，非常值得肯定。比如：
（1）在整体思路方面，通过法院拟订表格式、要素化的破产申请表供当事人填写和提交等专业化、标准化和信息化的手段，充分发挥破产审判“积极拯救、及时出清”的功能，同时也有助于提升小微企业破产的便利度、参与度、透明度和友好度的目标。
（2）在节约审计、评估等程序费用方面，债务人即便未规范设置会计账簿，但配合提供基本完备的营业记录和说明，包括采购销售记录、记账凭证、资金往来等财务资料，具备审计条件的，管理人可以委托审计。在执行程序中已经完成的审计、评估、鉴定报告，经债权人会议同意，可以在破产程序中延续使用，不再重复审计、评估、鉴定。这种做法更加符合小微企业在会计账簿设置方面的客观实际。
（3）在债权人参与破产程序并行使表决权方面，允许“管理人提前与债权人约定对决议事项”采取“明示反对、默示同意”的表决规则，无疑会减少可能产生的程序阻力，提升债权人的参与度。
（4）积极鼓励具备条件的小微企业采取自行管理财产和营业事务的治理模式，并鼓励管理人协助债务人制作重整计划草案；对于不具备自行管理条件的小微企业，也鼓励管理人聘任债务人的经营管理人员负责营业事务。这对于改善小微企业的挽救效果更是十分有益的。
（5）在出资人权益调整方面，“工作方案”充分考虑小微企业的经营特点，允许出资人哪怕通过承诺继续投入商业资源、专业能力等非货币、非财产性要素等方式，也可以保留其部分或全部出资人权益。
（6）在尊重当事人意思自治的基础上，探索小微企业重整与个人债务清理等程序的衔接方式，这使得人合色彩更加浓厚的小微企业的破产保护效果更加到位和彻底。
（7）对于已经进入破产程序的上述小微企业，积极促成当事人达成履行债务的和解协议，甚至引导受理破产清算申请之后的小微企业转入和解，更大程度地发挥和解程序的运用概率。
李友根
中国经济法学研究会副会长，江苏省法学会社会法学研究会会长，南京大学中国法律案例研究中心主任，南京大学法学院教授、博士生导师
该《工作方案》的特点：目标明确、依法运作、简化程序、保障权益、各方共赢。
我国企业破产法适用于所有各类企业的破产活动，因此实际上是以一般规模的企业为假设对象，其程序设计对于那些负债数额、债权人数量、资产规模等较为有限且规模不大、债权债务关系简单的小微企业而言可能显得过于奢华与无必要，反而徒增程序运行的时间与费用成本。因此，基于小微企业的特殊情形，在国家企业破产法和最高法院司法解释及司法政策规范的权限范围内，南京市中级人民法院为更好地履行破产审判的“积极拯救、及时出清”功能，制定了这一工作方案，非常有必要，也很有创新性。在我看来，除了目标明确、依法运作外，这一工作方案还有下列特点：
第一，程序简化。在法定制度框架内，基于小微企业的特殊性，尽可能运用科技化手段、信息化手段、标准化方式来简化破产程序，既缩减时间、又节约费用。例如创造性地运用破产申请表的方式简化破产申请程序。
第二，权益保障。程序简化的法律挑战在于注重债务人企业加快破产程度的同时有可能损害债权利益，对此，本《工作方案》特别规定了保障债权人利益的相关制度，如是否进行破产实体审查、破产财产的评估鉴定折价、债权人会议的表决方式等均充分地尊重债权人的意见，在重整方案中特别强调不得降低债权人的清偿比例等。
第三，合作共赢。本《工作方案》的另一亮点在于，通过程序简化和工作方式创新，实现债务人企业、企业出资人与经营管理人、供应链企业和债权人的利益共赢，从而更好地服务于脱困纾难、创造高质量营商环境的目标。一方面，工作方案的各个环节和流程，均重视维护债权人的意思表达、程序参与和债权利益；另一方面，尽可能推动有存续价值的小微企业的自行管理、重组、重整，从而走出困境获得更好的发展，实现各方主体利益的最大化。
破产管理人点评
孙勇
省人大代表，南京市破产管理人协会副会长，南京市金陵破产管理人援助基金会董事长
从破产管理人执业实践来看，现有的破产制度是适用于全规模企业的，甚至是以大中型企业破产为模板设计，没有对更广大的小微企业量身定做更适合的破产程序。因此，市法院以问题为导向，积极探索制定专门的小微企业工作方案，值得肯定，让破产制度更加有温度。
法院类似于生病企业的医院，工作方案设计引入了医院预诊、分诊制度，明确了适用该方案的小微企业条件，力图定位准确，及时对症下药。在诸多制度设计上，着眼于全流程简化破产程序，创造性运用信息化、要素式审判等手段降低市场主体行使权利和管理人履行职责的成本。强调全面保护债权人和债务人的合法权益，弘扬市场诚信理念，发挥破产制度净化市场、推动经济健康发展的功能。工作方案为我市破产管理人参与办理小微企业破产案件提供了重要指导路径。
下一步，南京破产法庭将严格落实《工作方案》的相关措施，积极为小微企业及相关市场主体提供优质司法服务，以高质量司法助推小微企业高质量发展。