一、引 言
从2002年我国的第一支政府引导基金——中关村创业投资引导基金成立起，政府引导基金已经走过了20个年头，逐步发展成为国内创投出资中的一支重要力量。根据投中研究院统计数据，政府引导基金数量和自身规模也在逐年增长，截至2021年末，国内各级政府共成立1437只政府引导基金，政府引导基金自身规模累计达24666亿元。[1]具体如下图：
政府引导基金肩负引导作用和提高财政资金使用效益两大使命，除需接受主管部门行政监管和基金业协会自律管理外，还面临严格的绩效评价考核。2018年8月30日，国家发展改革委办公厅出台《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，要求运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对政府引导基金的政策目标实现程度、投资管理能力、综合信用水平、经济效益等进行客观、公正的评价。2020年2月24日，财政部出台《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》，进一步明确对政府引导基金进行全过程绩效管理，基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财政出资应按照章程（协议）择机退出。在两部部门规章指导下，各省、市纷纷出台地方层面政府引导基金绩效评价考核办法，绩效评价已然成为衡量政府引导基金是否实现投资目标和发挥应有效用的核心依据。
在此态势下，律师在为政府引导基金筛选子基金及其管理人提供法律尽职调查工作中，不应仅关注常规的尽调角度，更应当从绩效评价的角度来综合发表意见。为此，笔者结合多年工作经验，总结了法律、合规、绩效评价三维一体的综合性尽调评价体系。力求帮助政府引导基金最大程度地选择符合政策性目标，实现政府出资引导作用和杠杆效应的子基金及其管理人。
二、政府引导基金三维尽调评价体系之法律维度
政府引导基金在选择拟投资的子基金时往往需要律所进行法律尽职调查，以充分了解子基金及其管理人的情况。
法律维度是一般尽职调查的常规操作，从核查渠道来看，对于子基金及其管理人的尽调除一般核查平台外，还需要重点关注基金业协会官网信息公示栏目以及自律措施栏目，以确定子基金及其管理人是否存在经营异常，管理人及从业人员是否存在被基金业协会自律处分的情形。
（1）子基金存续期及投资期
比较政府引导基金存续期、投资期与子基金存续期、投资期，重点关注子基金存续期、投资期是否可能超过政府引导基金存续期、投资期。在实操过程中，如子基金两个重要期限超过政府引导基金期限，建议基金合同中明确超过政府引导基金期限后，政府引导基金有权自由选择退伙、转让基金份额，私募基金管理人应当配合完成相关手续，且无需其他合伙人同意。
（2）股权结构
（3）管理人名称和经营范围、专业化经营
管理人名称和经营范围是否符合《关于加强私募投资基金监管的若干规定》《私募基金管理人登记须知》等法律法规及自律规则的规定。特别是通过历年审计报告、银行流水，核查管理人是否遵循专业化运营原则，主营业务是否清晰；是否存在兼营私募基金管理冲突业务或者与私募基金管理无关业务的情形。
（4）运营基本设施和条件
核查管理人是否具备开展私募基金管理业务所必需的从业人员、营业场所、资本金等。
（5）管理团队履历及兼职情况
核查管理人高管是否具备基金从业资格，高管设置是否符合基金业协会要求，是否存在兼职及兼职机构是否知情同意，高管是否锁定为子基金关键人士。建议在基金合同中约定关键人士锁定条款，即关键人士应将其主要工作精力投入本基金及其投资活动，直接参与本基金的管理，并承诺不得通过关联交易进行利益输送损害本基金利益。
（6）管理人及其关联方、子基金及从业人员是否受基金业协会纪律处分，是否在资本市场诚信数据库中存在负面信息，是否存在不利舆情等。
在实操中，同一实际控制人名下可能存在多个管理人或同一管理人旗下可能存在多只在管基金，需要关注各关联方之间如何保持管理团队、决策、财务、各自投资项目的独立性。
三、政府引导基金三维尽调评价体系之合规维度
政府引导基金作为基金中的基金，其基金认缴规模一般较大。在筛选合适的子基金时，需要对子基金管理人及基金管理业绩、合规运营能力、专业化管理水平进行甄别，协助确定标的、降低投资风险。合规维度主要对子基金及其管理人是否符合私募基金行业监管规范和自律规则进行核查和评价。主要包括以下几个方面的内容：
（1）登记、备案情况
核查管理人登记情况与基金备案情况是否真实、准确、完整；是否有错报、漏报和虚假报送情况；是否存在应备案未备案基金情形。实操中主要结合几个要素来判断是否存在基金结构可能：非公开募集；以投资活动为目的并设立公司或合伙企业作为载体；资产存在管理人。、
（2）是否具备合格投资者条件
核查子基金投资者资产证明材料，评估投资者是否均满足合格投资者条件。
（3）资金募集合规性
主要从募集方式合规性、投资者人数合规性、产品推广合规性、投资者风险评估、风险揭示充分性五方面展开调查管理人募集行为的合规性。
（4）风险控制
核查管理人是否建立完整的内控制度，核实制度完备性、资金安全性、风险控制、信息系统、资料保管等情况。
（5）合规管理
对包括从业人员资格、投资范围、投资活动、管理人行为、是否存在损害投资者利益、内幕交易、不正当交易活动和非公平交易行为、信息披露的合规性等进行形式与实质方面的核查。
（6）利益冲突防范制度与机制核查
核查管理人是否建立利益输送和利益冲突防范机制，是否对关联交易进行披露并制定特殊决策机制和回避安排，是否存在财产混同、利益输送等情况。
（7）关注子基金是否对基金销售机构、托管机构等外包服务机构开展尽职调查，并进行持续监督等
合规事项将直接影响管理人是否存在违反法律法规、自律规则情形的评价。一旦触发，管理人可能面临被中国证券监督管理委员会等相关监管部门处罚、采取其他监管措施，或者被中国证券投资基金业协会实施暂停受理或办理相关业务及以上自律处分，因此建议作为尽调重点部分并出具结论性意见，并将未来可能存在上述情形，作为政府引导基金暂停出资、强制退出的触发情形。
四、政府引导基金三维尽调评价体系之绩效评价维度
在考核期内对政府引导基金进行绩效评价已逐渐成为各级政府部门的共识，也是对子基金及其管理人进行评价的重要维度。
2018年，国家发改委发布了《投资期政府出资产业投资基金绩效评价指标》和《退出期政府出资产业投资基金绩效评价指标》，将政府引导基金投资期绩效评价分为政策评价指标、管理评价指标、信用评价指标三类，退出期绩效评价则增加经济评价指标大类。在此基础上，各省、市对制定了相对细化的政府引导基金绩效评价指标。除本文法律维度和合规维度尽调内容以外，绩效评价指标还需考虑以下几个方面：
（1）基金投向及比例
核查历史基金投向及比例是否符合政府引导基金管理办法对投资领域、地域的政策性要求以及基金合同的约定。实操中，建议在基金合同中明确返投的定义范围，并设计返投考核机制与政府引导基金出资节奏挂钩，明确未完成返投目标的违约责任。
（2）财政出资放大倍数
核查在基金方案及基金合同中本次财政资金对社会资本的撬动作用，是否能够起到放大效应。
（3）社会效益
首先，核查历史基金投资领域是否投资于新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务等经济社会发展的重点领域和薄弱环节为社会带来效益。其次，需要在基金合同投资范围、投资策略、投资限制等部分关注，建议将前述内容作为政府引导基金方作为投资决策委员会委员或咨询委员会委员、观察员身份的一票否决权范围。
（4）投资进度及退出进度
核查历史基金投资进度、退出进度是否符合政府引导基金管理要求以及基金合同约定。本项系政府引导基金投后管理关注事项，可以从投资决策委员会记录、基金运营情况报告等文件中体现。并在尽调过程中要求管理人详细介绍储备项目情况及落地计划。
（5）已投项目运营情况及基金收益情况
主要核查管理人名下或管理团队历史组建基金规模、实际募集情况，核查基金被投资企业运营情况、财务指标及投资收益率，保障后续政府引导基金投资收益。
（6）其他正向或反向指标
对于政府引导基金而言，亟需从绩效评价角度，结合地区具体绩效评价指标体系，对子基金及其管理人进行全面考察，并在基金合同及附属协议中予以落地，保障政府引导基金投后的绩效评价顺利开展。
绩效评价事项将直接影响政府引导基金的绩效评价，以及财政出资的使用效率和效益，建议作为尽调重点部分并出具结论性意见，将上述情形在基金合同中明确约定并作为历次出资缴付凭据。
结 语
政府引导基金作为财政出资的载体，体现了政府产业政策扶持方向，对于社会资本具有极强的吸引力。政府引导基金的设立，能够充分发挥政府和市场的优势，促进财政资金对社会资本的引导作用与市场化专业投资管理两相结合，共同聚焦创新创业、中小企业发展、基础设施建设等政府重点扶持领域的发展。在解决企业融资需求的同时促进地方产业升级与发展。
对政府引导基金拟投资子基金及管理人进行多维度尽调评价，不仅要做好法律维度和合规维度的基础性审查，更要重视政府引导基金的规范管理和绩效评价，良好的基金绩效管理有助于保证基金平稳运行，在降低投资管理风险、提高基金的产出和效果的同时，还能有效提升政府部门以及基金管理机构的管理水平，协助政府引导基金筛选优质子基金及其管理人；真正实现政府出资的引导作用和杠杆效应，从而实现将资金引导到经济社会发展的重点领域和薄弱环节,以支持相关产业和领域发展的目标。
注 释
[1]投中研究院：《2021年政府引导基金专题研究报告》。