2014年9月1日，全国人大网公布了“全国人民代表大会常务委员会关于修订《中华人民共和国预算法》的决定”，对1994年通过的预算法做出共计82条修改意见。2015年1月1日新修订的《中华人民共和国预算法》正式实施，明确了省级地方政府及计划单列市可发行地方债券，并限定发债（一般债和专项债）是地方政府唯一举债途径。在此背景下，PPP成为了地方政府除发行一般债和专项债以外，具备一定的系统性法律合规地位，可以拥有诸多部门规章约束的政府举债模式。
在引进、创新国际PPP模式基础上，2014年以来，通过PPP机制引入社会资本的资金和技术力量，辅以地方政府专项债资金的投入，各地方政府的PPP项目迎来了井喷式发展，其在国内基础设施建设和相关产业提质升级做出的贡献值得肯定。但直到2023年，PPP领域的立法始终未能推出，在PPP领域基本遵循的是中办、国办、发改委、国资委尤其是财政部制定发布的系列通知和部门规章。
受各种因素综合影响，2023年以来，各地的PPP项目基本停摆，财政部PPP中心项目库暂停入库，一些地方政府对以往实施的PPP项目进行大力整改。本轮PPP项目的暂停和整改，影响范围非常深远，已入库项目的新建项目和准备开工，甚至很多已定招标时间表的PPP项目也都陷入了推迟、暂停或暂缓的僵局，新项目的策划和启动更是少之又少。一定程度上可以说，这次PPP项目的暂停，是对前期问题项目的大清理，也是对长期积累风险的逐步释放，最终是为了PPP市场持续健康高质量发展。
导致PPP项目暂停的原因，主要有以下几个方面：
一是内外部环境发生了很大变化。原来项目论证的财政能力、财政收支增长等数据是基于以往经济基础上得出的。现阶段受新冠疫情、三期叠加以及国际形势等多方面影响，前期预测的数据经过这几年的实际检验可能存在较大偏差，新项目的可行性论证都是基于历史项目数据来的，可能会背离实际。
二是存量PPP项目风险难以有效释放。一些PPP项目经过梳理后在交易结构、风险分配和财政承受等方面存在或大或小的瑕疵，部分项目可能存在出库风险，总体上整个区域的财政可承受空间可能发生变化，为了避免新增项目两评一案的财政收支预测数据与整改后的数据发生较大偏差，需要在整改方案得到国家认可后再行对新增项目招标。
三是PPP管理日趋规范，风险防控要求趋严。一些准备招标的项目存在与现行管理要求及负面清单有冲突和违背的情况，不宜继续开展招采流程。
四是资金问题无法解决。PPP项目需要大量的资金投入，一些地方政府财政支付能力较弱，虽然通过各种途径都在纷纷上马PPP项目，但资金的来源、投入都存在缺口和不确定性。社会资本的资金来源主要是借贷，且成本相对较高。特别是在财政部出台关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（ 财办金〔2017〕92号 ）和关于印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的通知（ 财会〔2019〕23号 ）后，一些项目的资本金无法落实、后续的债务融资更无从谈起，融资成本和融资风险大大增加。一些项目更因为资金最终没有着落而停止。
五是不合规导致项目停滞。PPP项目参与方包括地方政府、社会资本、金融机构以及其他相关方面，而PPP项目管理在一些工作机制和管理要求尚不健全，特别是一些地方政府为了上项目，一些社会资本尤其是建筑施工企业为了获取工程任务，有意或无意的忽略忽视了PPP项目的全流程风险管控要求，对于一些无真正收益来源、融资渠道未落实、财政能力难以支持的项目强行上马，在国家政策调整、管控趋严或项目本身出现预期难以解决的问题时，不得不主动或被动停工。
六是预期回报难以实现。社会资本参与PPP项目是一种投资行为，最终目的是在风险可控前提下获得预期回报。目前国内PPP项目的收益分配机制尚需完善，一些需要财政补贴的项目，政府偿债能力难以支持，且个别地方缺乏诚信，导致社会资本有时难以获得及时、合理的回报，投资收益大大折扣甚至本金都难以收回，大大影响了社会资本对PPP项目实施积极性，影响了项目的进度。
从6月26日公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露的2022年PPP项目审计情况看，本次审计重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，主要提出了三个方面的问题：包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等。
一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。
二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。
三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。
至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。
这三个方面的问题，既有主观原因导致，也有客观因素形成。但主观原因是最关键的，而且也是导致目前PPP项目现状的重要原因。虽然说，预期收入的估算很难做到客观准确，再加上可研报告的深度不够、调研准备不足，一定程度肯定会存在与实际情况偏离。但中介机构的夸大，或者项目外部客观因素有较大改变以及费价机制改革的推进情况不理想，是导致该问题的重要原因。诚信是政府与社会资本合作的前提，也是项目顺利履约的重要保障条件。近年来，通过各种报道可以看到，不论是地方政府，还是社会资本，不诚信履约的情况都在一定程度上存在。而且，政府不诚信履约情况更多，一些地方政府党政主管不和、新官不理旧账、项目实施和运作能力不足、配套措施和政策不能跟上等种种原因，一定程度上加剧了PPP项目实施过程中的各种问题。建设运营环节不当推责揽责的问题根源还是在地方政府，关键还在于项目的条件不成熟。比如，部分项目由地方国企不当地承担了运营职责，其实更多出于地方政府的现实考虑，一是个别项目实际上后期的运营内容很少，或很难产生可研收益，社会资本如果承担运营风险会进一步加大、投入进一步增加。为了项目能顺利实施，只能约定由地方国企承接运营；二是少数项目的社会资本看重前期的建设回报，对未来运营预期收益信心不足，实际实施履约不够，造成项目后期问题频出。