我国推行PPP模式的对象是政府负有供给义务的具有“公共产品”属性的基础设施和公共服务项目，因此PPP项目对商业性开发带有一定排斥性。但我们不能由此就绝对化的认为PPP项目就不应包含任何形式或任何成分的商业性开发，因为商业性开发与PPP项目的经营行为或使用者付费事项有关，无法截然切分。
当然，项目经营性资源利用与商业性开发更多是在策划项目时语言表述维度方式的不同，在法律规范以及行业标准上并没有明确区分界线。PPP项目就分为单纯公益性质的政府付费项目和带有经营开发事项的可行性缺口补助和完全依赖使用者付费的特许经营项目，后者相对更受政策导向鼓励，在PPP管理库项目投资额占比已超过三分之二且越来越大。
财政部财办金〔2017〕92号等PPP规范性文件就指出，审慎开展政府付费类项目，对于财政支出责任占比超过5%的地区，不得再新上纯政府付费项目。项目中经营性资源的开发利用本来也是公共产品供给侧市场化改革的应有之义。PPP模式下经营性资源利用开发对PPP项目意义重大，相关研讨与规则构建对PPP项目能否可持续健康实施也意义重大，笔者就其定位和相应规制框架建议如下：
一、关于PPP项目中经营性资源商业性开发的界限
适用PPP模式的基础设施与公共服务项目的公益性质不在于是其中是否包含经营性或商业性开发内容，而在于其是否以服务于公共利益为目的。因此，PPP项目可以包含经营性商业性事项。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）指出：“完善投资回报机制……依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”，在维持PPP项目服务公共利益之目的不变情况下，鼓励挖掘其中的经营性资源并开发利用，不至于就导致项目性质变为商业性项目，同时可以减轻政府财政支出，激发社会资本投资积极性与创造性并发挥其经营特长优势，总体上是利于PPP可持续良性发展的。
目前入库落地项目中存在大量的使用者付费、有偿使用公共资源以及商业配套，存在诸如公园门票、污水或垃圾处理费、车辆通行费、养老护理费、物业服务费、停车费、广告费、文体设施使用费、配套商铺租金等经营事项。在坚持以服务公共利益为目的的大前提下，利用项目资产或资源或特许经营权进行适当经营开发或向使用者合理收费，是可以接受且推广的。在这个层面上，公益性项目中经营性资源开发利用与商业性开发并无实质界限，也不必刻意区分。
当然，为维护PPP项目的公益属性，强调不能包含罔顾公共利益而以谋投资人纯私营商业利益为目的的商业性开发、尤其是损害公共利益的商业性开发。如PPP规则强调，项目内容不得含房地产开发、招商引资等，这些商业性开发行为排斥项目公共利益诉求或需要，不在政府提供义务范围内。在服务目的于公于私这个层面上，需要将PPP项目与商业性开发切分认定。
二、关于PPP项目经营性资源开发与纯商业性项目的区分标准与规范建议
笔者基于为大量PPP项目的策划包装以及PPP合同设计提供服务的经验和长期对PPP项目动态的观察，就PPP项目经营性资源开发与纯商业性项目区分标准及相关规范可以在以下方面深入探讨：
（一）PPP项目所含商业性开发行为是否对项目服务于公共利益产生负面影响。如果是，则这种商业性开发破坏了项目的公益属性，不应鼓励；如果不存在，则值得探讨尝试。
（二）PPP项目所含商业性开发行为，在假设政府或平台公司直接投资建设以及运营情况下，能否允许由政府或其融资平台公司进行。如果可以，且没有违反政府价格管制、反不正当竞争等有关适当市场化行为规则情况下，则值得接受；否则慎重考虑。
（三）PPP项目所含商业性开发行为所依赖的物质基础产权归属，如基础设施或公共服务设施实物资产，是政府或其出资代表享有，还是社会资本享有。如果产权在政府一方，则可匹配其公益目的，可以保障公益目的；如果产权在社会资本一方，则需要慎重安排。
（四）PPP项目所含商业性开发行为交易内容是基于政府名下项目公共资源资产而产生的有偿服务，还是以销售项目资产或公共资源获得对价的买卖交易。如果是前者，有助于保障项目公益目的；如果是后者，容易陷入私有化或服务于私营目的，则需要谨慎甄别。
（五）PPP项目所含商业性开发的使用者是否面向不特定社会公众或者给予社会公众以公平使用机会。如果存在由社会资本为实现盈利而设定使用者门槛的情况，则需要限制或制止。
（六）PPP项目所含商业性开发有关价格和相应收益使用是否存在限制管制。如果价格上涨不受限或收益利润完全归社会资本而无助于减轻政府支出责任，则应归于纯商业性开发，应限制或制止；如果价格接受以服务公共利益为目的的相关规制的约束，保持在合理范围内，有效避免暴利，且收益与政府支出责任挂钩，则可以接受。
（七）PPP项目所含商业性开发的标的设施是否为有利于公共设施投资运维的必要配套。如果是，符合公共设施可持续运营之目的，进而符合公共利益，值得推广；如果不是，尤其是刻意将不相关的商业设施与公益性项目捆绑式开发的，则需要慎重考虑是否属于PPP模式应用范围。
上述标准是从一般项目单一维度出发，不宜绝对化理解和指导实践，在制定规则时需要系统化考量。有些商业性开发活动或设施对于公益性项目本身可有可无，但有助于给公众使用公益性项目设施创造一定便利，如文旅项目中的配套酒店或游客中心，在不影响项目公益目的情况下，作为与公益性项目的有效衔接或配套，也是可以适当考量的。
综上，对PPP模式下的商业性开发，既不能全盘否定，也不能无限制的推广，相关规范管理需要作谨慎安排。在能够保障项目服务公共利益目的的情况下，可以适当鼓励对项目本身或对项目具有衔接配套功能效益的经营性资源的商业性开发利用。