为加强自然资源执法和督察工作促进土地卫片执法工作常态化、规范化和制度化充分发挥土地卫片执法在保护耕地、保护资源、维护自然资源开发利用秩序中的重要作用，2021年11月26日，自然资源部发布了《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（以下简称“判定规则”）并已于2022年1月1日起实施。
一、何为“卫片执法？”
“卫片”，即是国家自然资源部利用卫星遥感监测等技术手段对全国范围内的土地进行影像拍摄形成的图片；“卫片执法”，则是通过前后两个不同时期拍摄“卫片”进行重叠比对，发生变化之处则确定为“图斑”，自然资源部将按照规定将图斑下发，地方自然资源执法部门将对图斑所对应的行政区域用地进行逐一核查，检查该区域土地、矿产利用的具体情况，是否属于合法新增建设用地，进而对核查发现的违法用地进行依法查处，以最终督促落实地方各级人民政府加强对自然资源，特别是耕地资源进行有效保护。
二、“卫片执法”的发展历程
(一)《关于开展2009年度土地卫片执法检查工作的通知》
2000年，原国土资源部开始利用卫星遥感监测数据开展土地卫片执法检查工作。2010年5月11日，原国土资源部办公厅发布《关于2009年度土地卫片执法检查有关问题的通知》（国土资发〔2010〕15号），根据通知，在2009年度土地卫片执法检查工作中，全国有1345个县采用全国第二次土地调查农村土地调查数据库的数据作为前时相数据，与后时相的卫星遥感影像图进行叠加对比来提取变化图斑；同时通知首次决定依据《违反土地管理规定行为处分办法》（即15号令）及《关于适用＜违反土地管理规定行为处分办法＞第三条有关问题的通知》（监发〔2009〕5号）的规定实施责任追究，进一步规范土地管理秩序，加强耕地保护。
(二) 国土资源部关于印发《土地矿产卫片执法检查工作规范（试行）》
2010年2月12日，为促进利用卫星遥感信息资料对土地开发利用和矿产资源勘查开采开展执法检查（以下简称土地矿产卫片执法检查）工作规范化、制度化、科学化，充分发挥土地矿产卫片执法检查在发现和查处土地矿产违法行为上的客观性、公正性及重要作用，有效遏制土地矿产违法行为，提高执法监察效能，国土资源部关于发布《土地矿产卫片执法检查工作规范（试行）》，根据该规范，土地卫片执法从查处违法用地，延伸至查处违法勘查开采矿产资源行为。
(三)《关于开展2020年卫片执法工作的通知》
2020年2月21日，自然资源部办公厅下发《关于开展2020年卫片执法工作的通知》（自然资办发〔2020〕10号），“为贯彻落实党中央用最严格制度、最严密法治保护自然资源的精神，进一步强化地方政府自然资源保护主体责任，加强日常执法，做到早发现、早制止、严查处，维护自然资源开发利用和保护秩序”，根据该通知：
省级自然资源主管部门组织市、县级自然资源主管部门及时核查卫片执法图斑，依据法律法规和有关政策进行合法性判定，并按照“季度快报”、“上半年度成果上报”、“年度成果上报”的时间要求报送相关工作成果。对发现的自然资源和城乡规划违法行为，属于职责范围内的，要及时予以制止，依法依规进行查处，积极推动整改；涉及其他部门职责的，要及时进行移交，并做好记录；
对卫片执法发现的违法严重地区，省级自然资源主管部门要报请省级人民政府严肃开展约谈，督促限期整改；情节严重、符合《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《违反土地管理规定行为处分办法》等有关规定的地区，要按照干部管理权限，向纪检监察机关或人事部门提出问责建议。
(四)《土地卫片执法图斑合法性判定规则》
2021年是自然资源部第21次部署开展卫片执法工作，卫片执法仍主要在土地、矿产两种领域内开展。为进一步规范土地卫片图斑合法性判断标准，2021年11月26日，自然资源部发布了《土地卫片执法图斑合法性判定规则》。
三、《土地卫片执法图斑合法性判定规则》主要内容解读
为加强自然资源执法和督察工作，促进土地卫片执法工作常态化、规范化和制度化，充分发挥土地卫片执法在保护耕地、保护资源、维护自然资源开发利用秩序中的重要作用，自然资源部制定《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（以下简称“判定规则”），自2022年1月1日起实施。
(一) 判定规则下的土地分类
自然资源部“土地卫片执法”中，土地存在三种类型：
1、合法新增建设用地，即卫片图斑下发时已依法取得用地手续的图斑或地块。
2、违法用地，包括非农化违法用地、非粮化违法违规用地两种情形。
非农化违法用地包括新增非农建设违法用地（包括违法批准占用、违法供地、违法占地、未供即用）、存量非农建设违法用地（在存量建设用地上存在的违反国土空间规划的翻新、翻建、新建行为，应当判定为存量非农建设违法用地）。
非粮化违法违规用地包括农业设施建设违法违规用地、涉及发展林果业和挖塘养鱼等违法用地。
3、其他用地，包括设施农业用地、临时用地、农村道路、不改变原用地性质的光伏用地、实地未变化五种情形。
(二) 判定规则下，举证规定较为明确
(三) 光伏用地明确
1、关于光伏用地土地类型
《土地管理法》根据土地用途，将我国土地分为农用地、建设用地、和未利用地，《土地利用现状分类》标准（GB/T21010-2007）将三大类土地用途采用二级分类体系，一级类分为12个，包括耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等；二级类分为57个，包括水田、水浇地、旱地、果园、茶园、其他园地、有林地、灌木林地、其他林地、天然牧草地、人工牧草地、其他草地、批发零售用地等。根据现有规定，光伏用地不属于其中任一专用土地类型。
2、光伏用地已有政策情况
2015年9月，国土资源部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等六部委共同发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），意见规定，采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。该意见被作为光伏项目用地政策的基本依据。
2015年11月27日，国家林业局发布《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，该通知规定，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。
2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），意见规定，除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）要求，合理利用土地。
2020年8月3日，交通运输部发布《关于推动交通运输领域新型基础设施建设的指导意见》，鼓励在服务区、边坡等公路沿线合理布局光伏发电设施，与市电等并网供电。
3、判定规则关于光伏用地的规定
光伏发电作为我国重要的战略性新兴产业，其设施用地与传统用地类型相比，具有一定的特殊性。光伏设施多不对土地地表进行改变，运营期满后，将光伏电站及附属设施拆除，土地很容易恢复光伏电站建设前的状态。为此，除依法按建设用地办理手续的占地设施外，不改变原用土地的用地情况判定规则将其纳入“其他用地”范畴。判定规则第三条第（一）款第4项规定：“不改变原用地性质的光伏用地。不改变原用地性质的光伏、风电用地。是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建设光伏、风力发电项目，其中不占压土地、不改变地表形态的用地图斑或地块；深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地图斑或地块。”
从以上规定可见，光伏项目包括使用未利用地（戈壁、荒漠、荒草地）的光伏、风力发电项目；村级光伏扶贫电站；光伏复合项目。其中，光伏复合项目，包括农光、渔光、牧光等，需“符合当地建设要求和认定标准”。有鉴于此，光伏用地进行明确的同时，需注意按照当地建设标准等完善相关手续，以便可提供图斑合法性审查的相关证明以及审批文件。