为了贯彻落实中央全面深化改革委员会《深化政府采购制度改革方案》，完善政府采购法律制度，健全科学高效的采购交易机制，历经一年多时间的征求意见和完善，2022年1月14日，财政部正式公布《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《框架协议采购办法》），并将于2022年3月1日开始施行。《框架协议采购办法》结合国内现有协议供货、定点采购等实践经验，首次从规章制度层面对多频次、小额度采购行为作出专门规定，将有效弥补现有采购方式的不足，提高政府采购效率，规范简化采购流程。框架协议采购作为一种新的采购方式，与公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式一样，有其自身的不同特征、适用范围、采购程序、供应商进退机制等。本文将对《框架协议采购办法》的主要内容进行解读，分析这一采购方式的主要特征、程序对比及部分延伸问题，助力政府采购主体把握法律红线，降低违规风险。
一、框架协议采购定义及特征
《框架协议采购办法》第二条规定，框架协议采购是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。从概念出发，我们认为框架协议采购方式的基本特征包括以下三方面：
1、从主体上讲，有权决定采用框架协议采购方式的主体是集中采购机构和主管预算单位。这里的“主管预算单位”是负有编制部门预算职责，向直接同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织，即通常意义上的一级预算单位，有别于二级预算单位，比如教育局和公立学校、卫健委与公立医院等。需要注意的是，《框架协议采购办法》第五条第二款规定，在特殊情况下，其他预算单位经主管预算单位批准，也可以决定采用框架协议采购方式，并同样遵守本办法规定，而前述集中采购机构、主管预算单位、其他预算单位及其委托的采购代理机构，都统称为征集人。
2、从采购需求上讲，适用于技术、服务等标准明确、统一，且需要多次重复采购的货物和服务。一是明确排除工程项目；二是必须有多频次的现实需求；三是采购需求对应的技术、服务标准应当明确、统一，从而与单一项目采购功能相区分，技术、服务标准的明确、统一，除符合《框架协议采购办法》第十二条、第十三条外，还应当符合《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）的相关规定。
3、从采购程序上讲，必须通过公开征集程序确定第一阶段入围供应商，再从入围供应商内确定第二阶段成交供应商。现有的政府采购方式基本都是通过一次采购程序直接确定中标、成交供应商，但框架协议采购存在先入围、后成交的两阶段特征。“公开征集”则要求征集人必须公平、公开发布征集公告，不能以任何形式定向邀请或其他可能限制、排斥潜在供应商的方式。
二、适用范围和具体形式
框架协议采购适用范围：
1.集中采购目录[1]以内及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；
2.集中采购目录以外，采购限额标准以上[2]，行政管理所需的鉴证咨询服务，属于小额零星采购的；
3.集中采购目录以外，采购限额标准以上，为社会公众等服务对象提供政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的。
第一种系针对集中采购目录以内的货物或服务小额零星采购，对应由集中采购代理机构作为征集人，组织开展征集程序和签订框架协议；后两者均属于集中采购目录以外，且达到政府采购限额标准的服务项目，则由主管预算单位或其委托的采购代理机构（含社会采购代理机构）作为征集人，组织开展征集程序。后二种的情形的区别在于：第（二）项是针对采购人自身履行行政管理职能所需的服务，虽然目前仅列举法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，但第（四）项为以后作出扩大或补充性解释留有余地，多为政府履职所需的其他辅助性和技术性事务范畴；第（三）项是专门针对采购人以外的服务对象提供的服务事项，多为政府购买服务中的基本公共服务事项或社会管理服务事项，如社区服务、法律援助等。
具体形式：
框架协议采购包括封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购，前者是框架协议采购的主要形式。其中，只要符合《框架协议采购办法》第三条第一款规定的三种情况，均可采用封闭式框架协议采购；而开放式框架协议采购仅限于以下两种情形：（1）属于第（一）项情形，因执行政府采购政策或受客观条件限制供应商数量在3家以下，不宜淘汰供应商的；（2）属于第（三）项情形，能够确定统一付费标准，因地域等服务便利性要求，需要接纳所有愿意接受协议条件的供应商加入框架协议，以供服务对象自主选择的。前者是基于供应商因素，侧重于有效竞争；后者是基于服务对象因素，原由不同。
三、封闭式框架协议采购VS开放式框架协议采购
对比封闭式框架协议采购、开放式框架协议采购，从名称即可略知二者之不同，除了前述适用情形不同，二者在公开征集程序、进退机制、成交供应商选择等方面亦有较大区别，主要体现在：
1、入围阶段有无竞争。封闭式框架协议采购，在确定入围供应商时必须存在淘汰机制（淘汰比例不低于20%），体现封闭式框架协议采购的竞争性；开放式框架协议采购只要供应商符合条件，则应入尽入，该阶段并未体现竞争性。
2、入围供应商进退机制不同。前者的入围供应商名单相对固定，进、出都必须符合法律规定条件，擅自放弃资格或退出框架协议的，则应参照政府采购法关于供应商放弃中标的情形追究法律责任；后者则处于动态变化，进出自愿。
3、公开征集程序不同。封闭式框架协议的公开征集程序，从征集公告发布、获取征集文件到提交响应文件、评审等环节，均应当按照公开招标的规定执行，遵守《政府采购法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）的相关规定；后者则相对宽松和简单，分为征集公告发布、提交申请、审核和公告即可（甚至无需编制征集文件），且在框架协议期限内随时进行。
4、入围阶段的审查内容不同。封闭式框架协议的入围审查内容更加全面、具体，除了资格条件等常规事项，还包括评审方法（限于价格优先法或质量优先法）、评审标准、淘汰率、确定成交供应商方式等全部内容，开放式框架协议采购的入围审查主要针对是否满足资格条件、是否响应采购需求等内容。
5、成交供应商的确定方式不同。封闭式框架协议采购，确定第二阶段成交供应商的方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候，其中直接选定应当作为主要方式，简便高效，同时赋予采购人或服务对象更多自主选择权利。如通过二次竞价或顺序轮候方式确定成交供应商，则应提前在征集文件载明，且分别遵守“低价成交”和“轮候顺序”规则授予合同。后者则只能通过直接选定确定成交供应商。
四、框架协议采购延伸问题
1.供应商权利救济。虽然《框架协议采购办法》并未明确规定供应商对框架协议采购有异议时的救济方式，但框架协议采购本身属于政府采购，同样应当执行《政府采购法》、《政府采购法实施条例》关于质疑、投诉的相关规定，即框架协议订立阶段，供应商如认为征集文件、过程和入围结果使自己权益受损的，可依法向征集人提出质疑，对质疑答复不满意可依法向财政部门提出投诉；合同授予阶段，供应商如认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受损的，可依法提出质疑，对质疑答复不满意可依法向财政部门提出投诉。
2.框架协议期限与政府采购合同期限。依据《框架协议采购办法》第十五条规定，货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年，该条是规范框架协议有效期，而非政府采购合同，政府采购合同仍应当由采购人或服务对象结合项目实际需要确定不同的合同期限。对于采购需求相对固定、持续且价格变化幅度小的服务项目，在预算能够保障的情况下，仍可依据财库〔2014〕37号文的规定，签订不超过3年履行期限的政府采购合同。
3.合同授予非入围供应商问题。《框架协议采购办法》第三十七条规定，采购人能够证明以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商。该条系第十七条的例外规定，同时也直接关系到采购人、入围供应商、非入围供应商等多方利益，但是该条规范缺少辅助条款，规定过于简单实际操作容易产生问题。第一，服务项目是否适用。第十七条的规定涵盖服务项目，第三十七条则限定在货物项目，我们认为应当限于货物项目，因为“相同货物”更容易识别和判断，而服务是否相同实际难以直接判断；第二，如何避免损害入围供应商的合法权益。非入围供应商为了获取合同，极有可能恶意降低价格或与采购人串通降低价格，此时应当参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条的规定，引入价格审查机制，对于非入围供应商明显低于市场价格或成本价格的行为予以严格审查，一经查实，应当承担相应法律责任。
《框架协议采购办法》的施行，将一定程度解决传统协议供货、定点采购存在的“质次价高”“入围陪跑”“耗材捆绑设备”等突出问题，但是相较于单一项目采购，小额、零星采购的现实需求和问题更加多样，框架协议采购方式仍需在实践中不断完善，同时要避免有些主体通过框架协议采购规避单一项目采购或损害政府采购当事人的合法权益。总的来讲，采购人、采购代理机构都应当重点提高采购需求的制定水平，准确把握不同政府采购方式的特点和功能，对应选择合适的采购方式，进一步提高政府采购资金的使用效益，发挥政府采购制度的真正价值。
注 释
[1]以四川省为例，应参照《四川省政府集中采购目录及标准（2020年版）》
[2]以四川省为例，应参照《四川省政府集中采购目录及标准（2020年版）》