改革开放以来，我国在基础设施领域持续投资建设，形成了大量优质存量资产。依据北大光华管理学院《中国基础设施REITs创新发展研究》相关测算，中国基础设施存量规模已超过100万亿元。但在县域尤其是新型城镇化领域存在大量存量资产低效、浪费、闲置、呆滞的情况，将缺乏流动性的基础设施存量资产盘活，转化成流动性强的金融产品，不仅能提高存量资产的利用效率，形成存量资产和新增投资的良性循环，还有利于解决当前地方政府财力压力困境问题，因此，如何盘活存量资产是目前政银企都在积极研究与实践的课题。
一、积极的政策导向——“盘活存量资产”
2022年5月24日，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施（六个方面33项措施）》（国发〔2022〕12号），强调“加大盘活存量资金力度，加大金融机构对基础设施建设和重大项目的支持力度。政策性开发性银行要优化贷款结构，投放更多更长期限贷款。”
2022年5月25日，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），意见指出：有效盘活存量资产，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。要优化完善存量资产盘活方式，推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展、规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）、探索促进盘活存量和改扩建有机结合等盘活方式。
2022年7月1日，国家发展改革委办公厅发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），提出要推动切实抓好盘活存量资产工作，建立盘活存量资产台账，精准有力、灵活采取多种方式，加大配套政策支持力度，落实盘活条件，开展试点示范，加快回收资金使用，切实抓好盘活存量资产工作，为扩大有效投资、稳定经济增长作出积极贡献。
在我国大力支持盘活存量资产的政策背景下，现行市场上存量资产盘活方式主要有基础设施公募REITs模式和TOT模式。
TOT模式需严格按照PPP模式的操作流程运作，包括项目两评一案的编制和评审、财政部PPP项目管理库审核入库、社会资本方的采购等，流程复杂、运作周期比较长。在过去的一年里，出于风险把控与政策完善的考量，财政部暂缓了TOT类项目的入库进程。
财政部PPP中心于2021年11月底对部分省市发通知，要求在涉及存量公共资产转让的拟入库PPP项目在常规审核的基础上增加三条规定：
①进一步要求实控人为本级政府平台公司的国有企业不得作为社会资本方（上市公司除外）；参与存量PPP项目的社会资本须具有同类项目运营管理的经验能力，以联合体方式参与的社会资本方，应至少有一家具有运营管理经验能力；
②规范国资转让程序，严禁以PPP项目采购规避国有资产转让流程；
③加强转让收入管理。现阶段项目入库政策上的不确定性和社会资本方的条件限制对TOT模式的推广带来一定的影响。
REITs模式则运作周期长，结构复杂，且对底层基础设施资产质量要求极高。虽各地都积极出台“reits十条”等措施，但事实上REITS更适合针对特定领域的特定项目开展，现阶段难以在全国范围内大面积推广，对地方政府尤其是市县大量的存量资产盘活来说较为遥远。
虽有积极的宏观政策导向，但是TOT模式的暂缓与REITs模式的遥远仍为地方存量资产盘活工作加大了压力，因此探索发挥政策性金融机构职能、盘活存量资产是国家稳经济促发展的另一重要举措。
图1 支持政策性金融机构参与盘活存款资产
二、政策性金融迅速响应——推广“盘活存量国有资产贷款”
在中央一揽子的经济政策指引下，中国农业发展银行迅速响应，依据《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发【2022】19号）文件要求，积极支持盘活存量国有资产，推动扩大有效投资，印发《中国农业发展银行盘活存量国有资产贷款模式政策指引》，推出“盘活存量国有资产贷款”金融产品，对可确权、可经营、可收益、可变现、可抵押的闲置低效资产通过盘活提升贷模式进行提升，实现资产变资金，发挥政策性金融机构稳经济大盘的重要职能。
（一）“盘活存量国有资产贷款”是什么？
“盘活存量国有资产贷款”是指中国农业发展银行支持借款人以依法合规的方式取得收益较好或增长潜力较大的存量国有资产的所有权、经营权、收益权等，通过续建、改扩建、直接经营等方式，提升资产运营管理和效益水平，而发放的用于购置和改扩建等资金需求的贷款，但通过购买股权方式获得国有资产及其相关权利的除外。政府通过转让方式盘活经营性存量资产，能够一次性获得转让资产收益，同时资产经营效率得到提高。
贷款运作结构如下图所示：
图2 盘活存量国有资产贷款运作结构图
（二）“盘活存量国有资产贷款”支持哪些领域？
依据农发行相关政策，盘活存量国有资产贷款重点支持当前正常经营且收益较好或者增长潜力较大、长期闲置但具有较大开发利用价值、统筹盘活存量和改扩建有机结合等未来能够产生持续稳定现金流的优质国有存量资产项目。
在领域上重点支持符合农发行业务范围、存量规模较大、对扩大有效投资和形成投资良性循环具有较强促进作用的基础设施补短板行业，包括但不限于交通（含强农惠农高速公路）、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电热气等设施、生态环保、产业园区、仓储物流、老旧厂房、文化体育场馆、污水垃圾处理设施、农贸市场、教育医疗、老旧小区改造、殡葬服务、新型基础设施等。
在区域上优先支持位于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展、西部大开发、中部崛起、东北振兴等国家重大战略区域，符合“十四五”和乡村振兴战略规划的项目。
在上述准入领域的基础上，本模式还存在一些限制，即不能支持商业房地产开发、铁路、机场、楼堂馆所等行业；对于已经通过发行专项债建设的项目亦不得支持。
（三）“盘活存量国有资产贷款”类项目如何运作？
“盘活存量国有资产贷”支持借款人通过政府和社会资本合作（PPP）模式、购置资产、特许经营权等方式，对存量国有资产进行盘活。
（1）政府和社会资本合作（PPP）模式
政府和社会资本合作（PPP）模式是指社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）方式取得存量国有资产的所有权、经营权、收益权等，通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产。
在实践中一般采取TOT、TOT+BOT模式进行运作，该类项目需满足 PPP 项目政策要求与管理规定，如纳入财政部《全国 PPP 综合信息平台项目库》的项目管理库、落实《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）监管要求等；其次需由SPV公司作为承贷主体，PPP项目收益权作为质押，通过对PPP项目的贷款，完成盘活存量资产贷款的发放。
（2）特许经营权模式
特许经营权模式是指农发行支持借款人直接购买存量国有资产的特许经营权（资产使用权等需一并转让），并通过对资产进行续建、改扩建等，扩大特许经营范围，有效盘活存量资产。
适用范围包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第2号）规定的特许经营活动，商标、专利、专有技术等商业特许经营不在支持范围之内。
在项目选取上，优先支持使用者付费类项目，对于可行性缺口补助类项目，应依据预算法和地方政府隐性债务管理相关规定，涉及政府支出责任的部分依法纳入财政预算管理。
（3）资产购置模式
资产购置模式是指农发行支持借款人购买存量国有资产直接经营或者续建、改扩建等，扩大经营规模，改善经营方式，挖掘存量资产价值，有效提升项目收益水平。此种模式为现阶段重点推广的模式。
三、地方政府如何做——“盘活存量国有资产贷款”实操要点
积极的财政政策与指引、政策性金融机构的利好产品，对于地方政府来说就是盘活区域经济、缓解财政资金压力的利器，如何实操则是地方政府应关注的重点。
（一）明产权，盘资产
（1）建立台账，动态管理
依据《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）文件要求，各省发改委需全面梳理本地区存量资产情况，汇总筛选出具备盘活条件的项目，建立省级盘活存量资产台账，实行动态管理。《中国农业发展银行盘活存量国有资产贷款模式政策指引》指出：存量资产持有者需对存量国有资产的合规性、合法性严格把关，确保交易背景真实，符合国有资产监督管理相关规定。严禁以盘活存量国有资产为名，通过转让资产套取银行信贷资金。
由此可见，贷款审批的首要条件是项目纳入省级（含）以上发改委盘活存量资产台账。因此，地方政府要摸好家底，要求各级职能部门、企事业单位、国有平台公司全面梳理所持有的不动产、经营权、优质国企股权等有价值的存量资产，积极对接省发改委，按照相关台账要求进行上报。
（2）存量资产产权，应清晰无争议
资产合法合规转让，确权是第一要务。贷款优先支持无债务、无担保的存量经营性项目。要求国有存量资产所有权、经营权、收益权和处置权等权属清晰，需办理建设用地批准书、国有土地划拨决定书、不动产权证、国有资产产权登记证等，以证明不存在法律法规禁止或限制交易的情形。
对于资产权属尚未确认的，可由国有资产监督管理部门、评估机构清产核资，对国有资产入账；对资产权属为民营企业的资产或尚未完工、未竣工的在建工程，须由会计师事务所清产核资、资产评估机构评估资产、审计部门专项审计，最终由国有监督管理部门确认评估结果；对有存量债务的项目，首先要厘清项目存量债务，尽量做到债务剥离。
（3）资产转让程序，应合法合规
转让方式：优先支持通过进场交易的方式进行资产转让，合规支持协议转让等方式，确保支持的项目符合国有资产管理有关规定。转让完成后，须及时督促办理资产更名过户手续。
转让价款：存量国有资产转让应依法依规由地方政府或主管部门指定具有资质的评估机构开展评估，既要防止低估贱卖造成国有资产流失，也要防止高估超卖增加后续运营成本。
（二）强运营，活资本
“盘活存量国有资产贷”项目运作流程具体如下：
图3 盘活存量国有资产贷项目运作流程图
盘活存量资产的目的不仅是“盘”还有“活”。一是要求运营主体做到“真运营、真管理、真提升”。充分发挥运营经验、管理能力，完成公司制改革，市场化改制彻底，不承担地方政府融资职能；具备丰富的同类项目运营经验，组建专业运营团队；具有与项目建设、改造及运营相应的权益性资本；信用状况和财务状况符合农发行准入要求。二是要求明确运营方案。盘活的存量资产必须通过提升运营模式与体系，挖掘项目“真”收益、实现现金流持续稳定，投资回报良好。
（三）三要素，谋贷款
谋划农发行贷款，重点在于谋划“谁来贷、谁来担、怎么还”三大要素。即要明确承贷主体、担保主体和还款现金流。一是承贷主体信用评级情况、资产负债率准入情况、盈利性要求和其他要求符合农发行相关规定；二是可依据农发行有关规定，通过组合抵押、质押、保证担保方式，优化贷款担保方案，匹配足够的担保资源；三是在绝不触碰新增政府隐性债务红线前提下，积极挖掘还款现金流。原则上以项目自身经营收益作为第一还款来源，如确需采用借款人综合收益作为第二还款来源，则需要剔除相关财政补贴和财政注资收益。借款人自身实力较强，有相关经营性资产租赁收益、砂石开采等特许经营收益的亦可作为补充还款来源。
（四）稳收益，备发行
作为盘活存量资产尤其是基础设施领域不动产的重要手段，对接资本市场的重要直接融资渠道，REITs一直是地方政府积极争取与探索的赛道，而在笔者看来，满足“盘活存量国有资产贷”贷款要求在一定程度上也是发行REITs的前提条件。
“盘活存量国有资产贷”要求项目权属清晰且具有稳定的经营性现金流或可靠的偿债资金来源，REITs发行的重要前提条件是底层基础资产具备现金流收入，且资产权属明确的基础上，这两大前提要求与“盘活存量国有资产贷”项目要求不谋而合。且REITS的发行对象是由企业稳定运营且收益良好的项目，事实上目前大量的国有经营性资产都还在政府部门或其下属事业单位名下，需要通过TOT或“盘活存量国有资产贷”的方式将资产和运营权交给社会资本或有能力运营的国有企业，并由企业将项目稳定运营3年，且保证年化收益率4%以上即具备发行REITS的准入条件。对地方政府来说，REITs可能很远，但“盘活存量国有资产贷”却可以很近，全面、客观评估资产经营收益，确保项目收益真实、稳定、可靠，是地方政府申请“盘活存量国有资产贷”的前提，更是争取发行REITs的必经之路。在一定程度上来说“盘活存量国有资产贷”可以理解为是国有资产和经营权从政府到企业再到REITS的过渡阶段，用好“盘活存量国有资产贷”，积极盘活存量打造稳定收益才能为REITs的发行创造基础与可能。
四、结语
面对疫情形势和国际局势的双重影响，进一步盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环是解决地方政府当前财政资金压力问题的重要途径。建议地方政府抓住此次农发行政策窗口，按照农发行针对“盘活存量国有资产”提出的项目区域、项目领域、项目建设资金来源的红线要求，认真摸排政府存量资产，按照“先易后难”原则，优先实施水库、水厂、保障性租赁住房、标准化厂房、体育场馆等项目，实现“资产”变“资本”，盘活地方经济、创造更多元的投融资环境与渠道，形成国内大循环的资金基础。