水是生命之源，“让老百姓喝上放心水”一直是中央及国家政策高度关注的公共基础设施领域的关键问题。2019年4月，习近平总书记在重庆主持召开的“两不愁三保障”突出问题座谈会上指出，“让农村人口喝上放心水，统筹研究解决饮水安全问题”。
目前县域区域内的城乡居民供水大部分仍处于二元供水局面：县城供水通常由住建部门负责，一般会成立一家国有企业来负责日常供水；而农村供水通常由水利部门负责，通常是设置专门的机构或事业单位（如农村饮水安全服务站等机构）负责农村居民的日常人饮供水及农用灌溉用水。在这种二元供水结构下，部分地区由于农村居民点较为分散，供水设施投资强度高，经价格监审后出现农村居民水费价格甚至高于县城居民水费价格的现象。
图1：城乡二元供水示意图
城乡供水一体化主要是指将供水管网、服务等由城市延伸、覆盖至乡镇，建立起一体化的城乡供水网络系统，实现同网、同质、同价、同服务的目标。在目前国内基础设施及公共服务领域中，电力、通信等领域都基本实现了城乡价格和服务等方面的均等化，而供水行业仍存在城乡差异，因此，城乡供水一体化是实现城乡居民公共服务均等化的重要指标之一。
在中央基础设施补短板、巩固脱贫攻坚成果等政策影响下，目前供水领域的基础设施仍有待优化，仅2020上半年，供水行业成交规模已经接近百亿。目前部分地区的供水领域基础设施建设还存在资金缺口，供水行业由于用水需求长期稳定，水费收入可观且供水价格可进行市场化调节，因此新建供水项目采用特许经营模式引入社会资本实现项目的投资、建设和运营是一个非常不错的选择，而且由于供水行业特许经营模式开始实施的时间较早，国内已经出现了一批成熟的水务投资企业，为特许经营的市场化运作提供了广阔的空间。
在特许经营模式下，如何统筹新建项目和存量项目、农村片区和县城片区，实现城乡供水投、建、管、服一体化，笔者将结合县域区域内的城乡供水现状，提出五种方案供相关方参考：
方案一：
BOT（建设-运营-移交）模式，只考虑新建项目。新建项目单独采用BOT（建设-运营-移交）模式。通过引入社会资本成立项目公司，然后与政府或实施机构签订特许经营协议开展项目融资、建设和运营。新建项目向存量项目提供供水服务的，通过核算供水成本（还本付息、经营成本、投资回报等）后向相关单位收取供水服务费，相关单位以收到的水费为限向其支付供水服务费，不足部分由财政给与补贴。
图2 方案一示意图
方案一特点：
（1）项目边界清晰，项目公司只负责新建项目的融资、建设和运营；
（2）项目公司向存量项目提供中间制水、供水服务的，成本需独立核算；
（3）需考虑项目衔接问题，主要是新建项目运营主体与存量项目运营主体的衔接；
（4）在同一县域区域内出现了2个以上供水服务的运营主体，不利于存量项目和新建项目，农村片区和县城片区的统一协调，也不利于城乡供水一体化的实施。
方案二：
TOT（移交-运营-移交，存量项目）+BOT（建设-运营-移交，新建项目）模式。新建项目参考方案一执行，由社会资本成立项目公司负责融资、投资、建设和运营；存量项目通过国有资产产权（一定期限的股权、资产或者经营权等）交易方式转让给项目公司，政府获得了存量项目转让的收入，可以用于新建项目或者其他基础设施项目，实现盘活存量资产的目的；项目公司同时获得了新建项目和存量项目的特许经营权，实现了城乡供水的一体化运营。
图3 方案二示意图
方案二特点：
1、存量资产产权转让，政府获得产权转让收入资金，可以用于新项目或其他项目投资；
2、存量和新建项目统一交由项目公司运营，县域区域内只有一个经营主体，实现了城乡供水的一体化运营，也有助于存量项目和新建项目、农村片区和县城片区的统一协调；
3、存量资产规模一般较大，对于社会资本来说，融资资金压力较大，对社会资本的吸引力度下降；政府方面，相对于方案一社会资本只投入新建项目的资本金而言，方案二社会资本出资规模大幅提高，在相同的收益率水平下，其回报的规模将大幅增长，给财政造成一定的支出压力；若反应到水价方面，则会造成水价的大幅增长。
4、产权转让过程中产权认定、土地认定、债权债务处置及人员安置问题，处理过程较为复杂，需要认真仔细研究，保证处置过程平稳过渡。
方案三：
O&M（委托运营，存量项目）+BOT（建设-运营-移交，新建项目）模式。方案三与方案二相比，新建项目模式相同，存量项目产权则始终保持在政府手中（不采用产权转让方式），仅通过委托运营的方式交由项目公司运营。
图4 方案三示意图
方案三特点：
1、存量和新建项目统一交由项目公司运营，县域区域内只有一个经营主体，实现了城乡供水的一体化运营，也有助于存量项目和新建项目，农村片区和县城片区的统一协调；
2、存量资产不涉及产权转让，社会资本投资压力较小，政府补贴力度仅针对新建项目，财政支出压力较方案二大幅下降；存量项目运营委托不会造成现有水价的上涨；
3、委托运营过程中的人员安置问题需要认真仔细研究，保证处置过程平稳过渡。
方案四：
县城国有供水企业增资扩股，获得存量项目与新建项目的完整产权与经营权。首先国资部门或财政部门将农村供水资产统一划拨至县城国有供水企业，或农村供水事业单位转企改制并入县城供水企业，实现由县城供水企业统筹管理城乡供水；然后由该企业开展增资扩股，引入社会资本，增资扩股的规模以新建项目的资本金比例为限；最后由政府或实施机构通过签订特许经营协议的方式授予增资扩股后的合资供水企业特许经营权，由该企业以增资到账的资本金及特许经营权开展融资，以及后续项目的建设和运营，通过收取居民水费及政府补贴（如有）用于项目还本付息、维持运营，真正实现农村片区和县城片区供水项目产权、经营权一体化。在这种方式下，由于存量资产规模较大，引入的社会资本在该企业中一般仅为参股地位，股权比例较低，话语权较低。
图5 方案四示意图
方案四特点：
（1）存量项目产权及经营权均统一在县城国有供水企业，资产规模大，有利于为新建项目融资增信；
（2）存量项目与新建项目、农村供水与县城供水都统一到了县城供水企业，真正形成城乡供水一体化实施，对于做大做强县域供水产业提供有力支持，与当前部分地区提出的“一县一企”模式吻合；
（3）需妥善处置农村供水事业单位并入县城供水企业时的人员、资产等相关问题；
（4）社会资产持股比例较低，对社会资本的吸引力度有限。
方案五：
县城供水企业增资扩股，获得新建项目和县城存量项目的产权与经营权。首先由县城供水企业开展增资扩股，引入社会资本，增资扩股的规模以新建项目的资本金比例为限；然后县政府或实施机构授予增资扩股后的合资供水企业特许经营权，由该企业以增资到账的资本金及特许经营权开展融资，以及后续项目的建设和运营，通过收取居民水费及政府补贴（如有）用于项目还本付息、维持运营；最后县水利局通过委托运营的模式，将农村片区的存量供水设施交由该企业，但产权仍保留在县水利局；这样实现农村片区和县城片区、新建项目和存量项目均由该合资供水企业统一运营，实现城乡供水经营的一体化，这种方案可提高社会资本的持股比例。
图6 方案五示意图
方案五特点：
（1）只有县城存量项目的产权在县城供水企业，资产规模较低，与方案四相比，对新建项目的融资促进作用有限；
（2）存量项目与新建项目、农村供水和县城供水的经营都统一到了县城供水企业名下，由县城供水企业实现一体化经营，农村片区资产产权仍归属于县水利部门；
（3）需妥善处置农村供水事业单位由县城供水企业委托运营时的人员、资产重置等相关问题；
（4）社会资产持股比例较高，对社会资本的吸引力度较高。
综上考虑：方案一至方案三，特许经营项目主体是社会资本成立的项目公司，项目公司自始至终不拥有新建项目和存量项目资产产权，这三种方案中的项目公司，县城供水企业也可以出资与社会资本共同组建合资公司，项目公司为县城供水企业的一家参股子公司，也便于供水协调；方案四至方案五，特许经营项目主体是增资扩股后的合资供水企业，新建项目及部分或全部存量项目产权始终在该企业，保证项目的有效实施。
城乡供水一体化的实施没有普适各地区的模式，方案一至方案五各有特点，需要结合当地实际情况采用。