破产管理人执业责任保险制度研究

摘   要

破产管理人执业责任保险制度作为破产法与保险法相结合的产物，对提升管理人风险承担能力、完善破产审判风险保障体系、健全破产管理人制度等具有重要意义。在破产案件中，因管理人面临的执业风险较大、执业责任纠纷较多，其转嫁责任风险的需求强烈，故而建立健全管理人执业责任保险制度有其现实必要性。

我国破产管理人执业责任保险制度初创于2006年，但直到2018年才开始落地践行。立法不完善以及制度内容争议较大是管理人执业责任保险制度迟迟无法践行的重要原因，也是该制度仍然面临的阻力。借助《企业破产法》修改之契机，应完善机构破产管理人参保的规定；此外，应加强制度研究，不断明确投保人、保险责任范围等争议内容；最后，应强化监督，确实保障破产管理人执业责任保险制度得到更大范围的实践。

关键词：破产管理人；企业破产法；执业责任保险；制度争议

一、绪   论

在我国现行破产法规范下，机构与个人在参加执业责任保险的强制性方面有所不同。破产法学者通常从主体上将破产管理人划分为两类：一类是由个人担任的破产管理人（以下简称“个人破产管理人”），另一类是由会计师事务所、律师事务所、破产清算事务所、清算组等机构担任的破产管理人（以下简称“机构破产管理人”）。个人破产管理人参加执业责任保险是法定义务[1]，违反该义务需要承担禁止编入管理人名册的法律后果。而对于机构破产管理人参加执业责任保险问题，现行法律并未明确规定或作出要求。因此，实践中出现的机构破产管理人参加执业责任保险均属于自愿行为，并非强制性义务。

（二）我国破产管理人执业责任保险制度的发展历程

我国破产管理人执业责任保险的发展过程，大体上可以分为初设期—冷淡期—兴起期这三个阶段。首先，1986年-2007年为破产管理人执业责任保险制度的初设期。这一时期，因破产法在我国尚属首创，学界对相关理论和制度还处于不断认识的过程中，全国范围内的破产案件数量较少，破产制度研究缓慢。2007年《企业破产法》才正式从法律层面对个人破产管理人执业责任保险进行了规定。

其次，2008年-2017年为破产管理人执业责任保险制度发展的冷淡期。该时期，虽然破产法规定了个人破产管理人执业责任保险，但学者对此问题的研究依然不多，司法中更是无一例实践案例。究其原因，笔者认为主要有：破产法对此的规定太过简略，实践中缺少操作指引；机构破产管理人参保缺乏依据；司法实践中破产管理人赔偿责任纠纷案件较少，执业责任保险制度尚无施展空间；破产管理人的执业风险未得到足够重视等。

最后，2018年至今为破产管理人执业责任保险制度发展的兴起期。这一时期，破产案件和破产管理人责任赔偿案件数量较以往增多。同时，国家不断加强对破产管理人履职的保障，并出台了相关政策文件。[2]管理人执业责任保险制度成功落地实践，东莞、河北、北京、茂名、广西、吴江、苏州、南京等地已正式落实该制度。在以上背景下，管理人执业责任保险制度迎来加速发展期。

其次，2008年-2017年为破产管理人执业责任保险制度发展的冷淡期。该时期，虽然破产法规定了个人破产管理人执业责任保险，但学者对此问题的研究依然不多，司法中更是无一例实践案例。究其原因，笔者认为主要有：破产法对此的规定太过简略，实践中缺少操作指引；机构破产管理人参保缺乏依据；司法实践中破产管理人赔偿责任纠纷案件较少，执业责任保险制度尚无施展空间；破产管理人的执业风险未得到足够重视等。

最后，2018年至今为破产管理人执业责任保险制度发展的兴起期。这一时期，破产案件和破产管理人责任赔偿案件数量较以往增多。同时，国家不断加强对破产管理人履职的保障，并出台了相关政策文件。[2]管理人执业责任保险制度成功落地实践，东莞、河北、北京、茂名、广西、吴江、苏州、南京等地已正式落实该制度。在以上背景下，管理人执业责任保险制度迎来加速发展期。

（三)破产管理人执业责任保险制度的意义

1、提升破产管理人风险承担能力

勤勉忠实履行职责是破产管理人的法定义务。《企业破产法》第130条规定了管理人违反勤勉忠实义务给他人造成损失的，应承担民事赔偿责任。但在现实生活中，破产管理人的责任承担能力往往是有限的，这与其面临的较大的执业风险不相匹配。建立健全执业责任保险制度，一方面，有利于分散管理人的执业风险，提升管理人的风险承担能力，大大减轻管理人履职的后顾之忧，是对管理人履职的有力保障；另一方面，由保险公司进行先行赔付，有力地强化了对破产债权人等各方当事人权益的保护。

2、推动完善破产管理人制度

破产管理人是破产程序的主要推动者。健全管理人执业责任保险制度是完善企业破产配套制度和破产管理人制度的重要举措，有利于更大限度地发挥破产管理人的作用，保障破产财产保值增值，实现问题企业有效救治与有序退出，彰显破产制度价值。

二、健全破产管理人执业责任保险制度的必要性

审查破产债权是破产管理人的基本职责之一。破产债权的审核、确认事关债务人、债权人等当事人的切身权益，直接影响最终债权的清偿和分配，因此该项工作虽然基础，但是十分重要。破产债权的审核不是一个简单的工作，它要求管理人不仅要做到程序合法，还要保证审查结果合法、准确。在程序方面，管理人应当在通知债权人申报、接受债权申报资料等方面注意形式的规范性和资料的完备性。在实质结果方面，管理人必须制定统一的债权审查标准，遵守债权审查的三个阶段（债权初步审查阶段、债权审查复核阶段、债权审查确认阶段），以保证债权发生的真实性、债权金额的准确性。在诸如送达申报通知不合法、债权分类错误、债权审查标准不一致、审查结果有误或者依据不足等情形下，造成利益当事人损失的，管理人均可能被判决承担赔偿责任。

2、确保破产财产保值增值的风险

保障破产财产保值增值是破产管理人的核心职责。《企业破产法》第25条明确了管理人的职责，但不论是调查、接管、处置债权人财产，还是决定债权人企业内部经营和日常开支，其主要目的均是为了债务人财产不贬值、不减少、能增值。但该项工作必须要注意到它的专业性和复杂性。机构破产管理人如会计师事务所、律师事务所宥于专业上的局限性，对于企业的管理和经营欠缺丰富的经验，在保障破产财产保值增值方面存在较大的风险。司法实践中破产管理人因为债务人财产减少而被判决承担责任的案例并不少见。[3]

3、代为参加诉讼的风险

管理人代表债务人参加破产衍生诉讼是其工作内容的一部分。在破产衍生案件中，管理人参加诉讼的身份既可能是当事人，也可能是诉讼代表人。如在破产撤销权纠纷、请求确认债务人行为无效纠纷中，管理人是以原告的身份出庭，而在破产取回权、别除权等纠纷中，管理人则作为诉讼代表人出庭。需要注意的是，管理人在决定放弃、变更部分或者全部诉讼请求、承认对方诉讼请求，请求和解、调解，进行反诉等涉及债务人切身利益的事项，必须向受理破产案件的法院和债权人会议或债权人委员会及时报告。

(二) 破产管理人执业责任纠纷增多

三、破产管理人执业责任保险制度现状与问题分析

目前关于破产管理人执业责任保险制度的立法，主要在《企业破产法》第二十四条和《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第八条中有所规定。值得注意的是，破产法只对个人破产管理人购买执业责任保险提出了要求，而机构破产管理人购买执业责任保险的问题在破产法律规范中没有规定。

2、司法实践现状

观察2018年以来的破产实践，可以得出这两个结论：机构破产管理人参加执业责任保险问题，虽然缺少立法层面的相应规定，但是司法实践层面已逐渐形成共识，即鼓励机构破产管理人积极参加执业责任保险，并渐渐呈现强制参加的趋势；实践中破产管理人执业责任保险模式不完全统一，多采用协会统一投保和破产管理人自主投保相结合的方式。

第一，倡导机构破产管理人积极参加执业责任保险。

一方面，机构破产管理人是否参加执业责任保险已成为竞选管理人的评分项目。比如在重庆协信远创实业有限公司破产重整案【案号：（2021）渝05破申428号】中，重庆五中院发布的破产管理人竞争选任公告明确将竞选机构及派出人员是否参加执业责任保险作为评分项目之一。另一方面，管理人投保执业责任保险已被纳入破产管理人分级考核的内容。例如，无锡市破产管理人协会于2020年6月15日发布《执业责任保险暂行办法》。该办法不仅明确了执业责任保险的投保模式（协会统一购买团体险，会员自愿购买主险和附加险），还将参加执业责任保险作为管理人团队建设考核资料，纳入分级考核内容。总而言之，管理人执业责任保险的重要性已日益彰显。

第二，破产管理人执业责任保险模式不完全统一。

近年的司法实践主要形成了以下几种投保方式：

（1）以市破管人协会统一投保为基础，管理人个案投保为补充的投保方式。该种方式在实践中得到较多采用。比如南京践行的“基础保险＋补充保险”方式，江西践行的“基本险＋个案主险”方式。

（2）“一案一保”的投保方式。此种方式是针对具体个案适用。比如在东莞市旭宏五金有限公司、东莞天贵机电设备有限公司破产清算案中破产管理人的投保。

（3）省级破管人协会统一投保的方式。2018年12月，河北省企业破产管理人协会签出全国首单管理人执业责任保险省级统保保单。

(二) 破产管理人执业责任保险制度存在的问题

我国破产管理人执业责任保险制度自2007年确立，但该制度在之后的很长一段时间并未得到践行，陷入“冷淡期”。究其原因，法律规定的不完备和滞后性是其中的原因之一。笔者认为，管理人执业责任保险制度在立法上主要存在两方面的不足：一是现有法律规定过于原则，缺少具体、可操作性的实施办法；二是强制机构破产管理人参加执业责任保险的依据不足。

破产管理人执业责任保险制度是一项制度创新，是破产法在保险法中的适用。然而，破产法对该制度的规定是极其简单，只提到个人破产管理人应当参加执业责任保险，再无其它任何规定。这也造成该制度在实践中迟迟不能落地。此外，为控制破产审判的风险，机构破产管理人参保已逐渐成为强制性要求，但是现行规范并无对机构破产管理人参加执业责任保险的要求，这也导致某些地区强制机构破产管理人参保，缺乏充分的依据。

2、制度内容争议较大

由于立法层面并未有细则化的规定，因此我国的司法实践仍是“摸着石头过河”，不断探索，总结经验。目前，破产管理人执业责任保险制度已在我国部分地区推行，并形成了一定的经验。比如在投保方式、保险当事人、承保范围、保险期间等保险条款的设计方面。但是在学界，管理人执业责任保险制度的相关内容仍然是存在不少的争议，亟待进一步研究确定。

（1）有关投保人的争议

投保人是保险当事人之一，是承担保险费义务的主体。关于破产管理人执业责任保险中投保人的确定，学界主要存在三种观点：第一种观点认为，破产管理人是适格的投保人。在管理人执业责任保险合同中，作为被保险人的破产管理人对保险标的具有法律上承认的利益，根据权利义务相一致原则，管理人享受了保险利益，应负担相应的保费义务。第二种观点认为破产管理人是适格投保人，但其购买责任保险之保费应纳入共益债务，由破产财产清偿。第三种观点则认为债务人企业是适格的投保人，破产企业应支付的保费作为共益债务，从破产财产中清偿。

（2）关于保险责任范围的确定

保险责任范围的争议的产生，是根源于破产管理人勤勉尽责、忠实履职义务标准模糊不清，难以界定。保险责任范围是破产管理人执业责任保险制度的重要内容。要确定保险责任的范围，首先要明确破产管理人的义务，因为“无义务则无责任”。根据破产法第130条，勤勉尽责，忠实履职是管理人的法定义务。违反勤勉尽责、忠实履职义务是保险责任发生的原因。但是，勤勉尽责、忠实履职的标准具有不确定性。纵观我国司法实践，“管理人是否违反勤勉尽责、忠实履职义务”是破产管理人责任纠纷案件最大的争议焦点。在井研县交通运输局、四川中立中清算事务所有限公司等机动车交通事故责任纠纷[4]、江苏国茂金属材料有限公司、公证天业会计师事务所管理人责任纠纷[5]、江苏立信会计师事务所有限公司与丹阳中美电器有限公司、江苏沃得农业机械有限公司管理人责任纠纷[6]等案件中，法院均把管理人是否违反勤勉忠实义务作为审理焦点。在上述案例中，法院从结果倒推行为，即结果上有造成原告损失的事实，就认定管理人的相应行为违反勤勉忠实的义务，继而判决管理人承担赔偿责任。管理人的法定义务标准模糊且不统一，导致法院在审理此类案件时显示出较强的主观性。另外，目前出现的《破产管理人执业责任保险协议》在保险范围的约定上均是采用不完全列举的方式，并附带兜底条款。这也反映出保险责任范围在实践中难以完全确定。

值得思考的是，上文探讨的是争议较大的两个内容，但该制度内容在学界的争议远不止如此，其它如保费金额的确定及支付主体、保险标的范围等问题也是具有不少的争议。

四、我所破产管理人执业责任保险制度的完善建议

1、有关投保人的选定

实践中一般是破产管理人作为投保人，购买保险，承担保费。笔者认为，与破产企业相比，由管理人作为投保人更为合适。因为这直接涉及管理人的切身利益，管理人个案投保的意愿会更强。另外，在协会统一投保的情形下，破产企业是不确定的，而管理人也即协会会员是确定的。故而由管理人作为投保人会更为合适。

值得探讨的是，管理人承担的保费纳入共益债务，由破产财产清偿是否合适。笔者认为此设计不妥。权利义务是一致的，管理人享受了未来的权利，理应承担相应的义务。而且保费转入共益债务由债务人财产随时清偿，可能影响其他当事人的合法权益，不利于债权人公平受偿。

2、关于保险责任范围的确定

因管理人法定义务—勤勉尽责，忠实履职的标准具有不确定性，导致管理人的责任范围难以界定，继而影响了保险责任范围的确定。保障破产财产保值增值是破产管理人的核心职责，判断管理人有无违反勤勉忠实义务可以以管理人是否履行了其核心职责为主要标准。这为法官审理破产管理人责任纠纷案件提供了一个相对客观的标准，有助于减少法官的主观性，提高司法裁判的统一和权威。

3、关于投保模式的选择

实践中管理人的参保方式多为协会统一投保和管理人个案投保相结合。笔者认为，该种投保模式较为合理，应在全国推广。一方面，由协会统一投保可以确保所有会员均有参保，同时更加便利；另一方面，由管理人根据个案情况、债务人企业规模等自主决定是否投保“个案险”以及投保的档次，体现了对管理人选择权的尊重。

(三) 强化对管理人参加执业责任保险的监督

五、结   语

最高人民法院《2022年工作报告》指出要“充分发挥破产审判‘积极拯救’和‘及时出清’功能”。管理人是破产程序的主要推动者，保障管理人履职是充分发挥破产审判功能的关键。2021年2月25日，国家发改委、最高人民法院等十三部委联合发布《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，充分彰显了保障破产管理人履职的重要性。建立破产管理人执业责任保险制度是保障管理人履职的重要一步。

目前，管理人责任保险制度在部分地区的试点中有了新的发展势头。“破产管理综合保险”项目[7]在南京、广西两地率先推出，成为破产管理保险发展的新趋势，有助于全方面提高破产审判风险保障能力。相信随着理论研究和实践探索的深入推进，管理人执业责任保险制度必定会愈加完善，破产制度价值必定会得到更充分的展现，营商环境必定会持续向好。

注   释

[1]2007《企业破产法》第24条第3款规定：“个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。”

[2] 2021年2月26日，国家发展改革委、最高人民法院等十三部委联合发布了《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》。

[3]案号：（2019）苏11民终3217号、（2019）鲁03民终3157号。

[4]案号：(2016)川11民终551号。

[5]案号：(2021)苏1012民初3769号。

[6]案号：(2019)苏11民终3217号。

[7]南京破产管理综合保险包括破产管理人执业责任保险、破产管理人雇主责任保险、诉讼保全责任保险、破产企业财产保险；广西破产管理综合保险包括破产管理人执业责任保险、破产管理人雇主责任保险、破产企业财产保险三大类保险产品。

参考文献

①徐宁蔺,曾玉玲：《论我国破产管理人的履职风险与防范》，载《上海法学研究》集刊2021 年第 9 卷。

②潘红艳：《破产管理人执业责任保险制度研究》，载《中国保险》2021年第5期。

③张格,丁燕：《论破产管理人执业责任保险制度的构建》，载《齐鲁金融法律评论》2020年卷。

④马宁,郁琳：《论破产管理人职业责任风险分散机制——以破产管理人责任保险制度为中心》，载《保险研究》2010年第3期。

⑤国家发展改革委、最高人民法院等十三部委：《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，2021年2月25日。

⑥无锡市破产管理人协会：《无锡市破产管理人协会执业责任保险暂行办法》，2020年6月16日。

⑦南京市破产管理人协会：《全国首个破产管理综合保险南京落地》，载《南京日报》2021年3月19日第8版。