地方政府债务化解思路：以S省Y市为例

（一）建立地方政府债务风险动态管控机制

地方政府对存量债务的甄别和上报存在理解上的偏差，因此地方政府存量债务规模与实际规模存在相当大的出入。特别是最近三年的融资环境和PPP模式的泛化利用，给地方政府违法违规融资和隐形负债提供了便利条件，造成地方政府存量债务又有较大幅度的上升。因此在坚持中央不救助地方政府性债务这一刚性原则的基础上，由地方政府组织相关部门会同金融监管部门，对所在地区的政府性存量债务，包括政府融资平台代政府融资形成的企业债务（隐性债务）进行一次彻底的摸底排查，才能做到心中有数，底数清楚，处置准确。排查摸底，就需要对地方政府存量债务的规模、结构和形成原因，进行深入分析，同时按照结构特点、期限长短、利息高低等进行分类处置。并依据地方政府的财政收入状况、财政可承受能力和资源可利用水平等因素，建立起一套地方政府债务风险动态管理和控制机制，以合理开发利用政府资源，平滑偿债高峰，减少集中偿还压力，规避政府债务风险。

（二）对存量债务进行重组与重构

分析现有债务与存量资产之间的关系，实现债务重组与债务重构。对以往政府性所债务对应的资产进行系统性分析。对于有经营性现金流并且经测算可以完全覆盖债务本息的资产（比如高速公路、轨道交通），直接将上述债务及对应的资产划入所在地融资平台公司，由融资平台公司履行偿债及资产经营责任，与此同时融资平台公司可以与债券人就债务形成时的某些条款进行充分协商，争取实现债务重组。对于在建工程形成的存量债务，可以根据财政财金〔2018〕23号文第14点意见，开展四方会谈进行债务重构。建议由地方政府牵头，平台公司、债权银行、金融监管机构四方参与，对存量在建工程的债务处置进行协商谈判，在充分保障各方利益的前提下，协商金融机构不抽贷、压贷、停贷，在债务期限及延期资金成本等方面进行债务重构，达成谅解备忘录。对于有一定现金流的资产但单纯通过资产经营无法覆盖贷款本息的（比如管网类资产），可以采用以下两种方式进行债务重构。

一是可以通过PPP、资产证券化等方式将上述资产转换成PPP存量项目，由社会资本实施项目，无法覆盖的不足部分，政府将可行性缺口补贴列入财政支出责任，同时提高资产经营效率，获得资金可以提前偿还政府性债务。

二是可以探索将资产和债务一并划转给本级的融资平台公司，政府依据《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等文件的有关规定，将政府提供的运营补贴做财政承受能力分析并列入中期财政规划。

（三）将存量债务转化为专项债券

甄别与认定形成的地方政府债务状况，进行全面的排查和确认。对于由土地储备类项目形成的政府性债务，建议将上述储备土地用土储或棚改专项债券置换，以加快实现土地供应，用以偿还这部分存量债务。其他没有列入地方政府一般债务的，通过发行地方存量债务转化专项债券进行置换，以减轻地方政府和融资平台公司由于前期没有准确理解财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)文件精神，造成对地方政府债务情况上报不准确带来的不利影响。

（四）引进战略投资者，推进平台公司混合所有制改革

推行混合所有制改革既是化解地方政府债务的有效方法同时可以提高国有企业经营效率和国有资本的运行效率，实现国有资本最大限度地保值增值，更有效地实现各类国有企业的使命。处理好融资平台的政府隐性债务，直接关系融资平台的健康转型发展。融资平台公司多年来主导地方城建投融资领域，累积了一定的资源和政策优势，同时与政府部门有良好的合作关系，这是能够吸引非国有股份战略投资者合作的关键点所在。因此在追求合作共赢的前提之下，引进战略投资者，推进混合所有制改革也是化解地方政府债务的举措之一。

（五）试点开展转型后的政府融资平台公司债转股

随着严控地方债等文件的严格执行，地方政府特别是政府融资平台的债务会出现偿还危机，建议按照《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》（发改财金[2018]152号）的相关内容，出台市场化转型后融资平台公司债转股的相关政策，明确对于符合条件的融资平台公司，银行可以以市场化方式参与债转股，降低承接政府债务后的偿债风险，完善地方政府融资平台公司的治理结构，实现规范发展和平稳运行。

（六）进一步深化改革

截止目前，我国已出台了多项化解政府性债务的相关文件，比如《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）等文件，从预算管理、盘活存量资产以及开展资产证券化的角度化解存量债务。但是由于缺乏系统设计，导致政策不连续和不同步，包括支持制定时与现在的实际情况出入很大，造成了政策落实存在较大的难度。存量资产的管理和运作，往往与行政事业单位的改革密不可分。一方面存量国有资产的处置应按照国资委、财政部关于国有资产管理的相关文件执行，无法用PPP等模式代替国有资产的处置程序，建议国家应尽快开展上述文件的执行情况进行调研督察，发现相关问题，简化程序，加快存量资产的投资运用，从而起到化解政府存量债务的目的。另一方面，迫切需要加大推进行政事业单位的改革力度，加快推进融资平台公司转型和行政事业单位的改革，真正实现政企分开、政事分开，将存量资产和城市资源以市场化手段，进行高效利用。

（七）统筹各类财政资金

坚持“开源”与“节流”并重的原则，在不新增隐性债务的前提下，通过减少一般性支出、盘活存量资金、统筹整合专项资金等方式加大偿债资金预算安排力度，利用地方财政资金直接化解债务。例如：

1.压缩一般公共预算支出偿还。

严格控制“三公”经费，在编制年度财政预算时压缩一般性支出。如对收入高增长时期支出标准过高、承诺过多等不可持续支出或政策性挂钩支出，在合理评估的基础上及时压减；停止自行新上政府投资项目、压缩超标或过于超前的在建项目建设规模；从严从紧控制人员经费和日常运转经费、削减党政领导干部差旅费、绩效奖等。

2.统筹政府性基金收入偿还。

主要指土地出让收入，其作为重要的现金流，最为市场所看重。《地方政府债务风险应急处置预案》提出允许地方政府在无力偿还政府债务本息或无力承担时启动财政重整计划，可暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后全部用于偿还到期债务。从全国案例看，多地均利用此契机进行土地出让从而偿还债务，此项收入也是地方政府化解债务的主要有力措施之一。

3.安排上级转移支付资金偿还。

对上级专项转移支付安排的专项支出，要求在一年之内使用完毕，如确有特殊原因无法支付形成的结余资金，原则上只能结转一次，下一年度内仍未使用完毕的全部予以收回，用于偿还到期债务。

4.统筹国有资本经营预算资金偿还。

将国有资本经营预算按本地实际情况，在一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务时，调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还，政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务时，调入国有资本经营预算资金偿债。

5.安排本级一般公共预算偿还。

根据当地实际情况，将本级一般公共预算收入安排一定比例用于偿还债务。

6.申请再融资债券偿还。

开好合法合规举债的“前门”，根据当年发行额度及本级债务情况积极申请再融资债券，包括再融资专项债券及一般债券，主要用于偿还以前年度发行当年到期的地方政府债券。

（八）处置变现资产

加强国有资产管理，妥善处置可变现存量资产资源，以资产、股权等偿还债务，主体包括行政事业单位、融资平台及国有企业。

1.处置资产偿还。

处置闲置资产，以相应资金化债，包括行政事业单位闲置房产、融资平台经营性房产、融资平台名下土地资产。但应避免直接出让优质经营资产，可将优质资产整合注入平台公司，不仅能提高优质资产的价值，还能增加平台公司的资产规模和经营效益，提升其融资及偿债能力，进而减轻政府的隐性债务压力。资产资源整合专业要求高，涉及的因素多，政府在进行资产资源整合时应科学规划，也可以聘请经验丰富的专业机构辅助实施，提高整合效率，保障整合达到预期效果。

2.处置股权偿还。

主要为国有企业股权，一是在获得债权方同意的前提下，直接用股权向债权方抵偿，或直接出让股权，通过股权变现以清偿债务。二是通过混合所有制改革，采用股权投资等市场手段引入战略投资者，通过优化股权结构、分项经营收益来消化存量债务。处置变现资产这种方式可以为政府筹措一部分资金，但时间上具有较大的不确定性，资产处置难度较大，现金回流与债务资金支出较难匹配，因此，真正采用这种方式化债的地区较少。

（九）项目结转资金和经营收入

注入区域内优质经营性资产以及相关特许经营权，平台用经营性收入偿还债务；或是注入的经营性资产本身并无债务压力，以其稳定的现金流做一笔贷款将隐性债务置换偿还掉。但利用项目结转资金、经营收入（不含财政补助资金）偿还债务，实质上是要求平台公司利用现有项目现金流逐渐偿还债务，而平台公司承担政府公益性项目建设，其项目收益水平本身就不高，且此类现金流具有期限较长的特点，与平台公司债务或非标债务的期限并不匹配。因此，仅部分优质资产能产生现金流偿还债务，作用并不明显。

（十）通过合规市场化转化债务

将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务，政府不再承担还本付息的责任，可以直接起到降低地方政府隐性债务规模的作用，包括：

1.融资平台公司的清理与整合。

全面清理规范各级政府融资平台公司，推进政府融资平台公司市场化转型，针对平台公司数量过多、资质参差不齐的问题，考虑采取分类处置，通过资产划拨、股权转让等方式清理大量体量小、不规范、不透明的平台，将平台公司进行整合，做到资产覆盖负债，现金流覆盖利息支出，提高信用评级，降低融资成本。

2.政府与社会资本合作（PPP）模式。

针对在建项目，转存量PPP，梳理债务项目清单，工程尚未完工且可以转为PPP项目的，经与合同相对方的协商，按照PPP项目操作规范和流程重新履行采购程序，引入社会资本，通过项目公司进行投融资、建设和运营，缓解政府财政压力。针对完工项目，采用TOT模式将特许经营权转让给项目公司，由项目公司为主体进行融资，项目公司收到贷款资金后用于支付特许经营权转让价款，财政再将转让价款收入定向用于化解隐性债务。政府债务转化为企业经营性债务对债务对应的资产有较高的要求，一般还会涉及债务重组和政府注资，操作难度较大，如需采用这种方式，建议聘请经验丰富的专业机构辅助实施，保障隐性债务转化合规合理，达到预期的效果。

（十一）借新还旧及展期

通过借新还旧、展期等债务化解方式，是解决期限匹配问题的重要前提，其本质是“时间换空间”，通过拉长时间获得更多的增值效益，通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务，从而实现政府债务可控并逐渐化解的目标。参与主体大致为两类，一类是国开行，另一类是商业银行。对于国开行来说，其能提供的贷款额度有限，难以满足政府化解债务需求；对于商业银行来说，对借新还旧和展期项目需满足的要求，如收益可持续、经省级监管部门审批通过、银行按市场化原则认可、债权债务关系不变等亦限制了其规模。采用这种方式时，应综合考虑债券市场的资金面、利率变化趋势等因素，提前与金融机构谈判，保障融资渠道畅通，选择合适的融资方式，控制融资成本，避免债务到期时临时融资失败或融资成本过高的风险。

（十二）破产重组或清算

对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，以化解相应的债务。这是一种不得已的化债选择，实施起来难度较大，处理不好，将对地方政府信用产生较大影响。一般通过安排当年的财政资金，包括预算资金、超收收入、盘活财政存量资金来直接偿债；对于财政资金紧张的地方，考虑通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，或者利用隐性债务对应的项目结转资金、经营收入偿还；一些具有稳定现金流的隐性债务可以考虑合规转化为企业经营性债务。此外，企事业单位还可以通过借新还旧、展期的方式来偿还债务；最后，如果实在无法偿还债务，则可以对债务单位进行破产重组，按照公司法等法律法规进行清算偿债。

（十三）推动地方政府融资平台发展转型及资本运营以化解债务

按照国家对于地方融资平台转型的要求，必须剥离政府性债务，开始真正意义上的国有资本投资和企业化经营，按照“市场化、实体化、规范化、多元化”的总体目标，对原来运行的主体进行实质性的改造和转变。积极以市场化方式注入优质资产，融资平台公司可以采取如下市场化资本运营方式：即地方融资平台要依据城市资源禀赋和自身积累能力，选择合适的产业领域，并进行上下游产业链拓展和整合，打造产业生态圈。引入有实力的央企、国企和社会资本设立产业投资基金，配套实施母子产业投资基金。融资平台参与产业投资基金的身份既可以是产业投资基金管理人、基金持有人，又可以是被投资者。产业基金的设立一方面可有效拓宽投融资平台的融资渠道；另一方面，可借力地方产业优势，优化地方产业布局，促进重点项目落地孵化。然后通过股权并购或资产并购的方式将符合平台战略发展的相关经营性资产并入，克服市场准入壁垒，在短期内快速增强企业竞争力，扩充经营性资产，实现多元化经营，改善资产结构，进而做大平台资产规模，做强平台资产质量。采取此种方式对于地方债务化解的作用如下：

一是在经营转型、降低资产损失的基础上，可盘活存量资产，从而助推供给侧结构性改革。

二是通过资本运营和项目投资，充分发挥投融资功能，对政府确定的公益性、政策性基础设施、基础产业和重点项目进行企业化经营与管理，通过有效运营，提升资产管理收益，实现国有资产保值增值。

三是在资产注入时完全或部分承接相应债务，积极开展债务重整，在征得债权人的同意下，以市场化主体身份适时将部分政府性债务转化为公司债务，以公司自身综合收益化解部分政府性债务。政府性债务的最终破题，必然要求地方政府要有良好的产业支撑。平台公司在继续服务城市建设的同时，积极把握产业机遇，此举不仅可以实现自身实体化发展，还能带动地方产业升级转型。平台公司通过引入战略投资者等方式进入产业项目，会弥补平台公司经验少、能力弱的问题。多渠道、多手段参与市场竞争，利于将存量资产盘活，从而获得流动性，减轻债务负担。

（十四）“基金认购+EPC”模式

针对体量较大且具备经营性的项目，可考虑采用基金认购+EPC模式作为项目资本金来源的一种方式，避免地方政府直接举债或增加隐性债务。该模式主要是指由政府授权地方平台公司（如政府平台公司）作为项目实施主体，全面负责本工程的建设以及运营管理。平台公司选择社会资本认购一定份额的建设基金，以筹集项目建设资金。平台公司通过一体化公开招标选定社会资本作为EPC总包单位，承担项目施工总承包任务。主要交易结构是政府发起设立建设基金，施工总承包按照承担的施工总承包任务额的一定比例出资认购建设基金优先级份额，为基金公司有限合伙人。政府土地储备收入优先安排用于投资建设基金及社会投资方的正常回报和股权回购，合作期（基金认购期）5-10年（含建设期）。政府需按基金预算约定比例、范围注入建设基金。项目公司通过项目约定收入和缺口补助收回投资并获取合理回报。合作期内，基金公司每年按一定利率作为回报率给予基金社会投资方投资回报。建设期满后，逐年赎回社会资本方所认购的基金优先级份额，至合作期满赎回完毕。该模式最先出现在山东和广西的大型交通设施建设中，现逐步扩散到各地的市政基础设施建设。例如：

1、四川路桥(600039.SH)公布，公司全资子公司路桥集团拟认购广西交投捌期交通建设投资基金合伙企业的出资份额2.74亿元。本次交易不以获取私募基金的投资收益为主要目的。路桥集团是为了以融资+工程总承包模式取得广西天峨至北海公路(平塘至天峨广西段)№2标段的工程总承包；

2、广州产投集团牵头成立的广州绿色基础设施产业投资基金（简称“绿色基金”）在增量及存量基建项目领域投资取得两大重要突破。一是联合中建股份、省建工等，成功中标广州地铁芳村至白云机场城际“股权投资+施工总承包”项目。这是市属国资基金创新广州市重大基础设施投融资模式，助力广州市轨道交通建设事业的里程碑。二是作为战略投资者，成功参与越秀交通属下华夏越秀高速公路封闭式基础设施证券投资基金认购，以市属国资基金推动存量基础设施资产证券化，实现资产-资本闭环。由于《政府投资条例》的出台，尤其是第二十二条明确规定“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，使得部分模式受到政府投资项目合规性冲击，“基金认购+EPC”模式不失为创新性思路。

结    语
近年来，随着地方政府融资余额的快速增长，地方政府的债务风险和财政风险也呈现出迅速扩大的趋势。关于化债路径的选择，当前很多地方将债务化解更多的当作一个操作性问题，急于在短时间内穷尽所有可能的手段来实现债务数字的大幅降低。短期化债压力的解决固然重要，但从根本上来讲偿债还是一个金钱交易，只有将短期措施与财政收入增长、经济发展、产业转型升级、金融行业的健康发展等多个领域充分协调，才能实现经济产业结构优化与调整，圆满化解政府债务问题。