2022年4月10日，中共中央国务院发布了《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出：应加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场；要强化竞争政策基础地位，加快转变政府职能。实际上，长时间以来，由于各地方政府为了吸引投资、发展区域经济，地方保护主义与市场分割现象普遍存在，在现今“拉动内需”、“促进国内国际双循环”的新时代背景下，建设全国统一大市场已经刻不容缓。
《意见》的提出实际给政府以及政府法律顾问均带来了新的课题，本文将从公平竞争、引导基金和知识产权三个方面进行阐述研究，并结合本团队丰富的实务经验，如为某省市场监督管理局多次提供公平竞争审查第三方评估、多次为地方政府引导基金项目提供专项法律服务以及为大型国企多次提供知识产权维权服务等，总结在新背景下政府法律顾问的新方向与工作要点。
一、《意见》中体现的政府及政府法律顾问新课题
《意见》强调，要依据“立破并举，完善制度”的原则，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，进一步降低市场交易成本，促进科技创新和产业升级。对此，需要完善统一的知识产权保护制度、实行统一的市场准入制度和公平竞争制度，进一步强化市场基础制度规则统一，破除市场壁垒，优化营商环境。
由此看出，《意见》体现了以下政府及政府法律顾问中的新课题：
（一）健全公平竞争审查制度，消除地方壁垒
维护统一的公平竞争制度，首先应健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制。同时，健全反垄断法律规则体系，研究重点领域和行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准，规范审查程序，提高审查效能。
公平竞争审查应破除地方保护和区域壁垒，持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法，废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。
（二）优化营商环境，创新招商引资形式
规范招商引资，加快营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。一方面，需要促进资源在各地区间流动，加强地区间产业转移项目协调合作，建立重大问题协调解决机制，推动产业合理布局、分工进一步优化。另一方面，也需要注重招商形式创新，如以政府引导基金促进投融资。政府引导基金，又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。
（三）加强知识产权保护，促进技术要素流动
规范不当市场竞争和市场干预行为，必须加强知识产权保护以及反垄断、反不正当竞争执法力量。知识产权保护既要完善知识产权评估与交易机制，推动各地技术交易市场互联互通，又要完善科技资源共享服务体系，鼓励不同区域之间科技信息交流互动，推动重大科研基础设施和仪器设备开放共享，加大科技领域合作力度，另外尤其需要加强对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护。
二、公平竞争、引导基金和知识产权的重要作用
建设全国统一大市场，需要加快转变政府职能。其中，促进公平竞争、优化营商环境以及保护知识产权是政府参与建设全国统一大市场的重要推手。
（一）促进公平竞争，破除地方保护，共建有效市场
建设全国统一大市场需要建立并维护统一的公平竞争制度，为资源和要素的流通扫除障碍。但实践中，地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象大量存在。因此，完善公平竞争审查机制，对不公平文件及规定等及时清理，对阻碍市场准入的不公平标准及时废除，对可能存在的不公平机制提前预检，促进公平竞争，对于打破地方保护、打通市场流通具有积极促进作用，从而进一步保障有效市场的构建。
笔者为某省市场监督管理局提供公平竞争审查第三方评估工作过程中，深刻体会到公平竞争审查的重要性。前置预防性审查以及后置审查，能及时清理或修改损害市场主体公平竞争的文件、规定、制度，对于打破地域歧视、促进要素流通至关重要。
（二）创新招商引资，推动政府引导基金投融资，构建有为政府
当前政府招商引资存在如下缺点：产业政策持续性不强，政府违约行为频发；产业规划“同质化”，盲目追求热点项目，而非因地制宜；片面追求数据，限制初期数据不佳但后期发展潜力大的初创企业入驻；招商机制老套，以政策招商、土地招商为主的方式，违反公平竞争审查的风险大，且吸引力逐渐降低；招商人员缺乏与市场对接的活力与管理经验。
对政府而言，应创新招商引资方式。其中，政府引导基金作为财政出资的载体，体现了政府产业政策扶持方向，对于社会资本具有极强的吸引力。政府引导基金的设立，能够充分发挥政府和市场的优势，促进财政资金对社会资本的引导作用与市场化专业投资管理两相结合，共同聚焦创新创业、中小企业发展、基础设施建设等政府重点扶持领域的发展。在解决企业融资需求的同时促进地方产业升级与发展，进而优化地方营商环境，构建有为政府。
笔者及团队律师曾多次参与数十亿规模的地方政府引导基金专项法律服务，引导基金对于地方产业升级、吸引优质资源、发展高新产业、壮大地区优势等具有积极推动作用，已经成为政府招商引资的新型重要手段。
(三）保护知识产权，激励创新发展
《意见》中16次提到创新、7次提到知识产权，可见统一大市场只是手段而非目的，促进经济社会高质量发展才是最终目标，目标的实现离不开创新，而创新又需要知识产权做制度支撑。
知识产权的保护是政府对研究者或企业自身劳动权益的一种保护，是对知识的尊重和自主创新能力的认可。知识产权的保护有利于激发人们的自主创新能力，促进创新型国家的建设，也有利于推进经济和文化的发展，提高综合实力。在建设全国统一大市场的背景下，各个地方政府应摒弃过去的地方保护主义，而应积极引进先进技术刺激本土企业创新发展，重视和鼓励区域内高新企业、高校、科研人员等的技术创新，推动地方企业以技术优势走出去。
地理标志、传统知识、地方著名品牌等作为地方的代名词，对于发展地区经济和吸引外资都发挥着重要作用。笔者及团队律师曾多次参与地方著名品牌的维权打假事宜，深刻理解知识产权保护与激励创新的重要性，地方政府和地方企业都务必高度重视。
三.如何进一步开展政府法律顾问工作
通常提到政府法律服务，大家首先想到的是政府文件或相关合同的合法性审查。这固然重要，同时也是参与政府法律顾问服务的基本方式。但是建设全国统一大市场对政府提出了新的要求，政府法律顾问也需要接受新的考验，应当创新并拓展法律顾问服务方式。今后，律师提供政府法律顾问服务应当更加关注规范性文件公平竞争审查、招商引资政策把关以及知识产权保护和管理这三个方面。
（一）深度参与政府规范性文件公平竞争审查第三方评估
2021年6月29日，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部会同有关部门修订了《公平竞争审查制度实施细则》（暂行）（以下简称《实施细则》）。《实施细则》第五章以专章形式对公平竞争审查第三方评估作出规定，明确具备相应评估能力的高等院校、科研院所、专业咨询机构等是进行第三方评估的适格主体。由此为律师参与公平竞争审查提供了法律支撑。结合笔者的实务经验，在进行第三方评估时，最重要的是把握审查流程，深刻理解审查标准，并对可能存在的问题进行归纳概括，以便对照审查。
《实施细则》规定了4个方面18条审查标准，包括：市场准入和退出标准，如设置不合理或歧视性的准入和退出条件；商品和要素自由流动标准，如限制外地商品或服务进入本地市场；影响生产经营成本标准，如违法给予特定经营者优惠政策；影响生产经营行为标准，如强制经营者从事垄断行为。同时，考虑到对国家安全以及社会公共利益的保护，《实施细则》还作出了相应的例外规定。
律师可参与规范性文件的前置性审查以及后置性清理。同时，可以凭借审查实务经验，承接政府相关课题研究，比如为政府制定审查细则、文件用语黑名单等。此外，第三方评估除对文件本身的审查外，还可关注政府公平竞争审查制度的建设和执行情况，为政府健全审查流程、规范审查行为提供可行性建议。
要破除地方政策壁垒，推动地方政府对各类市场主体一视同仁、平等对待，律师在进行评估时，需牢记建设全国统一大市场的要求，尤其要注意侦破一些看似合理，实则不利于各主体公平竞争的做法。
（二）助力地方政府创新招商引资形式，开展政府引导基金多维度尽调评价
当前政府在招商引资中存在合规意识弱、市场参与程度不足等问题。为利用财政资金撬动社会资本、发挥财政政策导向、促进产业结构优化升级，各地都在创新招商引资方式。其中，政府引导基金的作用尤为明显。
对于政府引导基金，律师应建立法律、合规、绩效评价三维一体的综合性尽调评价体系，帮助政府引导基金最大程度地选择符合政策性目标，实现政府出资引导作用和杠杆效应的子基金及其管理人。
结合笔者参与的引导基金专项法律服务经验，对政府引导基金拟投资子基金及管理人进行多维度尽调评价，不仅要做好法律维度和合规维度的基础性审查，更要重视政府引导基金的规范管理和绩效评价。良好的基金绩效管理有助于保证基金平稳运行，在降低投资管理风险、提高基金的产出和效果的同时，还能有效提升政府部门以及基金管理机构的管理水平，协助政府引导基金筛选优质子基金及其管理人，真正实现政府出资的引导作用和杠杆效应，从而实现将资金引导到经济社会发展的重点领域和薄弱环节,以支持相关产业和领域发展的目标。
（三）协助政府做好知识产权管理与保护工作
地方知识产权建设，既要注重创新，又要尊重传统，既要促进科技成果转化，又要建设地方自有品牌。
1、促进科技成果转化
根据《中国科技成果转化2021年年度报告》，科技成果转化制度建立涉及科技、财政、人才等多个方面，部分高校院所对该报告解读不到位且缺乏可借鉴经验，因此符合科技成果转化规律的相关资产管理改革制度还有待深化探索。目前，在专利申请前评估、科技成果转化、赋权改革等政策中均有尽职免责的规定，但依法依规免责的具体细则还不明确。同时，金融资本支持力度不足，私募偏向投资成长期企业，因此种子期、初创期企业的科技转化项目存在融资难的突出问题。产生上述问题的原因一方面是立法不完善、另一方面是信息不足、科研端与市场端欠缺沟通。笔者及团队拥有着多元化的政、企、校资源，以及丰富的专业知识储备和信息来源，致力于解决科技成果转化过程中沟通脱节、高价值知识产权识别困难等重点难点。
2、助力地方品牌建设和维护
地方品牌建设有助于提高品牌知名度、提高地方声誉，从而吸引更多其他的优质企业和资源，形成良性循环。品牌打造在前，维护在后，品牌建设完成后需要经历漫长的扶持、推广、维系过程，在整个过程中，律师的作用至关重要，无论是品牌自身的合法性还是品牌发展中的侵权与被侵权纠纷的解决，都需要法律顾问提供专业的意见。比如笔者接受某市政府以及某大型白酒国企的委托，提供维权打假法律服务，协助地方政府维护地方品牌，成效显著。此外，对于品牌挖掘和品牌建设，律师可运用地理标志、商标等，帮助优秀的地方产品树立品牌；另一方面，根据本团队的法律服务经验，针对企业需求，帮助其选择合适的知识产权保护模式、建立知识产权保护体系，还可以对政府及国企相关管理人员进行知识产权保护法律培训，优化地方品牌建设与保护。
结 语
《意见》的提出以及建设全国统一大市场的要求，对政府及政府法律顾问均提出了新的课题。为推动统一大市场的建立，政府主要可以从强化公平竞争审查以推动市场有效竞争、创新招商引资方式以优化营商环境、保护知识产权以激励创新等方面发力。政府法律顾问在整个过程中同样发挥着不可或缺的作用：通过深度参与政府规范性文件公平竞争审查第三方评估、提供政府引导基金法律尽调服务助力招商引资形式创新、协助政府提升知识产权管理和保护能力等，推进有效市场、有为政府构建，为建设全国统一大市场添砖加瓦。笔者及其团队深耕政府法律顾问服务多年，将继续秉持严守底线、与时俱进、开拓创新的原则，致力于在新的大背景下为政府提供更为优质、高效的法律服务。