行政机关单方撤销行政协议的法律问题探析——基本理论、法律规定及司法审查路径

摘   要

行政协议具有行政性、合意性的双重特征，行政机关享有行政优益权，对于行政协议的识别应结合时间、内容、目的三要素；行政机关有权单方作出撤销行政协议决定，但是该撤销决定既要符合一般行政行为应具有的职权、程序、事实等条件，又要符合民事法律规范关于可撤销法律关系的相关规定；对于行政机关作出的撤销行政协议决定，当事人有权提起行政诉讼寻求救济，其诉讼思路、审理逻辑与一般的行政处理决定诉讼、当事人提起的撤销行政协议诉讼均存在显著区别，应结合法律规定分别研判。

一、问题的提出

2015年5月1日实施的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议司法解释》）进一步为行政协议诉讼提供了指引。但是，司法实践中的困惑并未完全消解，例如：第一，《行政协议司法解释》并未列明行政机关享有单方撤销行政协议的权力，那么，行政机关决定单方撤销行政协议的法律依据为何；第二，行政机关作出单方撤销行政协议决定，当事人提起行政诉讼要求撤销“单方撤销行政协议决定”，司法审查路径是否等同于对一般的行政处理决定进行审查的路径；第三，当事人请求撤销“单方撤销决定”与当事人请求撤销行政协议，二者在举证责任、判决方式、法律后果等方面有何区别……等等。本文结合法律、司法解释及最高院公布的行政协议典型案例，对上述问题予以梳理，尝试厘清行政机关单方撤销行政协议的若干法律问题，以求教于方家。

二、行政机关单方面撤销行政协议

（一）理论依据

 根据《行政协议司法解释》，行政机关享有单方解除或变更行政协议的权力，通常称之为行政优益权，这是行政协议与民事协议的重大区别之一。行政优益权兼具权力与职责双重属性，作为订立行政协议一方当事人的行政机关，在符合法定条件时，有权力也有义务主动变更或解除行政协议。然而，撤销协议与解除、变更协议将产生不同的法律后果：前者将导致行政协议自始不产生法律效力，后者是在行政协议成立并生效的基础上，在行政协议履行过程中对其作出处理。因此，不能基于行政机关有权单方作出变更、解除行政协议决定，就直接推定行政机关有权作出单方撤销行政协议决定。有观点认为，行政机关无权单方作出撤销行政协议决定，理由在于：

第一，作为行政协议合意性的一面，源自意思自治原则，一经签订对双方既具有约束力，任何一方不享有单方撤销的权利；

第二，根据《民法典》的规定，只有仲裁机构或人民法院有权在符合法定条件的情况下撤销协议，法律并未赋予行政机关对行政协议的单方撤销权；

第三，《行政协议司法解释》也仅规定了“行政机关可以变更、解除行政协议”，并未规定行政机关可以作出撤销行政协议，这说明司法机关也秉持该立场；第四，从稳定交易秩序的角度，变更、解除行政协议均保留了行政协议的效力，有助于维护交易秩序和信赖利益，而撤销行政协议意味着行政协议关系自始不产生效力，将严重冲击交易秩序，引发行政机关与民夺利的风险。

也有观点认为，行政机关可以单方作出撤销行政协议决定，理由在于：

第一，根据行政法的基本理论，对行政协议作出的任何处理行为，均属于独立的行政行为，行政机关可以直接作出撤销决定，只不过该决定可能要根据当事人的申请接受司法审查，有被法院否定的风险而已；

第二，《行政协议司法解释》第5条规定“其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，此处的“等”，包括了行政机关作出的单方撤销决定。为了消弭争议，2021年5月21日，最高人民法院发布《行政协议典型案例（第一批）》，其中案例6陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案，最高院将该案作为典型案例，意味着其认可了行政机关有权单方作出撤销行政协议决定，并根据当事人的请求由法院作出审查。

（二）前提条件

 职权依据只是行政协议合法的必要非充分条件，行政机关若撤销行政协议，还应满足以下条件：

1、被撤销的协议属于行政协议

众所周知，根据《民法典》的规定，只有法院或仲裁机构有权依当事人的申请撤销民事协议，当事人无权通过作出某一行为的方式单方撤销民事协议。行政机关行使单方撤销权时，其指涉的对象只能是行政协议而不能是民事协议。某一协议是否属于行政协议或者说适用行政法律规范，要结合以下因素判断：第一，时间要素。《行政协议司法解释》第28条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”2015年5月1日即修改后的《行政诉讼法》实施之日，至此行政协议纠纷纳入行政诉讼的审理范围。问题是，如何理解“当时的法律、行政法规及司法解释”？以国有建设用地使用权出让合同为例，早在2004年8月，最高人民法院就曾向全国人大法工委函询：“某法制办就国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议问题，向我院行政审判庭征求意见。由于该问题事关重大，现将函复意见（草拟稿）送请你委审查，望尽快函复我院。”[2]2004年9月，全国人大法工委在复函中指出：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条的规定，土地使用者未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同并可以请求违约赔偿；市、县人民政府土地管理部门未按照出让合同约定提供出让土地的，土地使用者有权解除合同，可以请求违约赔偿，并由土地管理部门返还土地使用权出让金。因此，在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地所有权，追究合同另一方的违约责任，不是行使行政管理权，由此产生的争议应属于民事争议。你院2001年印发的《民事案件案由规定（试行）》中也已列明，作为民事案件案由的房地产开发经营合同纠纷，包括土地使用权出让合同纠纷。现行法律中没有关于行政合同的规定。

在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理。”根据该答复的精神，最高人民法院制定了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，并于2005年8月1日实施。

通过上述规定可以发现，与国有土地使用权出让协议有关的纠纷，在2015年5月1日之前，作为民事争议处理，行政机关不享有单方解除权。结合对“国有建设用地使用权出让合同”的梳理，本文认为，“当时的法律、行政法规及司法解释”指在签订协议时施行的广义的法律，既可以是实体法也可以是程序法，但是，若没有实体法的引致条款，一般不包括行政诉讼法及其司法解释（因为当时行政协议并未纳入行政诉讼的范围）。

总之，对于行政机关于2015年5月1日之前签订的协议，应根据“当时的法律、行政法规及司法解释”对其法律性质、救济途径作出判断，有可能按照民事争议处理；对于行政机关于2015年5月1日之后签订的协议，初步符合行政协议的特征，应进一步结合其内容、目的等进行考察。第二，内容要素。《行政协议司法解释》采取了“列举式+兜底式+排除式”的方式规定了行政协议的内容，列举如下：

第三，目的要素。根据《行政协议司法解释》的规定，行政协议必须为了实现行政管理或者公共服务目标，并且具有行政法上权利义务的内容。

此处的“公共服务目标”指直接的、具体的目标，不能做引申或抽象理解。

例如，某区司法局采购了一批办公电脑，采购的目的是为了提升办公设备，更好的履行行政管理职能，为人民群众服务。这种引申或抽象的目的并非《行政协议司法解释》所规定的“公共服务目标”，该采购协议也不属于行政协议。关于目的要素，在孟祥民诉山东省枣庄市薛城区人民政府、山东省监狱管理局确认煤矿转让协议无效及继续履行移交其档案材料义务一案中，最高人民法院的裁判思路可以提供借鉴：“只有行政机关为了履行行政管理职责或者提供公共服务，与行政相对人协商一致订立的具有行政法上权利义务内容的协议，才是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。本案中，薛城区政府与山东省监狱管理局签订的《协议书》及《移交协议书》，系双方在平等协商的基础上签订的有关国有企业经营管理权主体变更的转让协议及转让协议的履行协议，不具有履行行政管理职权的性质，也不是行政机关为实现行政管理目标、提供公共服务而签订的协议，没有行政法上的权利义务内容。因此，《协议书》及《移交协议书》不属于行政协议。孟祥民提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。”[4]需要特别指出的是，司法实践中，就某一协议属于行政协议抑或民事合同，可能出现较大争议。但无论协议的属性如何，由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼抑或民事诉讼审理，仅涉及人民法院的内部分工，法院不能拒绝裁判，也不能重复处理。《行政协议司法解释》第8条规定，民事生效法律文书确认涉案协议不属于民事诉讼受案范围，当事人提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，避免出现法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议不属于其受案范围，民事诉讼已经作出不予受理的生效法律文书的，行政协议诉讼应当予以受理，而非不予受理并告知当事人就民事生效法律文书申请再审。

2、存在可撤销的情形

首先需要明确的是，行政机关单方撤销行政协议与行政机关单方作出行政处理决定（如撤销对某人作出的行政处罚）具有显著区别，理由在于，撤销指涉的对象不同，前者是行政协议，既具有行政性亦具有合意性；后者是行政机关依职权作出的行政行为，体现的是国家公权力。因此，行政机关单方撤销行政协议的，既要符合行政法律规范的条件，也要适用民事法律规范中关于合同撤销的相关规定，分别归纳如下：

3.撤销符合法定程序和正当程序

行政法上的法定程序，指行政机关作出某一行政行为依法应当遵循的程序、步骤和方式。2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“行政机关实施行政管理，……要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”《行政诉讼法》第70条规定，违反法定程序的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，对于“法定程序”中的“法”，不能限于法律、法规，规章以及其他规范性文件所规定的行政程序，也属于“法定程序”。[6]法定程序包括哪些内容，要结合具体的实体法规范认定。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。若行政机关没有事先召开听证会，则构成违反法定程序。在寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案中，山东省高级人民法院认为：“寿光市政府对供气行业依法实施特许经营，决定收回上诉人燃气经营区域授权，应当告知上诉人享有听证的权利，听取上诉人的陈述和申辩。上诉人要求举行听证的，寿光市政府应当组织听证。而寿光市政府未提供证据证明其已履行了相应义务，其取消特许经营权的行为不符合上述法律规定，属于程序违法。”[7]在没有制定法（包括规范性文件）规定行政程序的行政案件中，法院可以引入正当程序原则作为司法审查的“法规范基础”，这在《行政诉讼法》实施之后仍为行政法学界的高度共识。[8]正当程序作为最低限度的程序正义的要求，是行政机关作出行政行为应当遵循的最低程序标准，具体包括：（1）作出之前事先告知，告知当事人拟撤销行政协议的事实和依据，同时告知当事人享有陈述、申辩权利，听取当事人的陈述、申辩意见；（2）作出变更、撤销的书面决定，依法送达给当事人，告知当事人救济途径，即履行教示义务。

三、对行政机关单方面撤销行政协议的司法审查

行政机关单方作出撤销行政协议决定之后，作为一个独立的行政行为，当事人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，实践中行政诉讼的应用更为广泛，且法律供给更为充足，本文结合当事人提起的行政协议诉讼，着力讨论进行司法审查时涉及的法律问题。

（一）起诉期限

《行政协议司法解释》第25条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政诉讼法及其司法解释规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因此，对于行政机关作出的撤销行政协议决定不服提起行政诉讼的，应当在收到该决定之日起六个月内提起。超过该期限的，法院将裁定不予受理或驳回起诉。值得讨论的是，当事人并不享有行政优益权，无权单方作出撤销合同决定，而只能通过提起行政诉讼的方式请求法院撤销行政协议，此时，适用起诉期限、诉讼时效亦或除斥期间呢？

第一，《行政协议司法解释》第25条规定，对于行政机关在履行行政协议中的违约行为，当事人提起诉讼的，适用诉讼时效制度，但是合同履行与合同效力是不同概念，不能基于对合同履行中的争议适用诉讼时效制度，就直接套用到撤销合同也适用诉讼时效制度；

第二，《行政协议司法解释》第27条第2款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”民事法律规范中，当事人请求撤销合同的，应适用除斥期间制度，因而，在行政协议诉讼中，当事人主张撤销行政协议的，也应当适用除斥期间制度。对于该问题，闫尔宝教授主张：“民法学理认为，鉴于形成权行使容易造成民事法律关系的不稳定，为此，需要为该权利的行使设定必要期间———除斥期间。同理，在行政协议关系中，相对人一方行使撤销权不但影响行政法律关系的稳定，而且会影响公共利益的实现，更需要明确撤销权行使的期间。鉴于行政实体法律规范未就撤销行政协议的除斥期间制度作出明确规定，故需要参照民事法律规范有关合同撤销权行使的期限规定。”其进而指出：“行政相对人提请法院撤销行政协议，是在行使公法上的形成权，该权利适用除斥期间制度，而非单方行政处理撤销诉讼的起诉期限制度。”[9]司法实践中，当事人请求撤销行政协议适用除斥期间制度，也属于倾向性观点，例如，在林冬明诉被申请人江苏省泰州医药高新技术产业开发区管理委员会、江苏省泰州医药高新技术产业开发区明珠街道办事处撤销补偿安置协议一案中，最高人民法院认为：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《合同法》第五十五条第（一）项规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。根据上述规定，当事人以行政协议违背真实意思表示主张撤销行政协议的，应当对行政协议存在法定的可撤销情形承担举证责任。同时，当事人行使撤销权应当在除斥期间届满前行使，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。人民法院可依职权主动对除斥期间是否届满进行审查。”[10]综上，在行政协议诉讼中，涉及行政诉讼法规定的起诉期限、民事诉讼法规定的诉讼时效、除斥期间等三类期间制度，对比如下：

（二）举证责任

 行政诉讼法规定了举证责任倒置原则，既行政机关对行政行为的合法性负有举证义务，应在法定期限内提供作出行政行为的法律、法规、规范性文件依据及证据。在行政机关单方撤销行政协议决定诉讼中，被当事人挑战的行政行为系撤销行政协议决定，作出该决定的行政机关负有举证义务，即《行政协议司法解释》第10条第1款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”当事人提起的撤销行政协议诉讼与此不同，而是采取了“谁主张，谁举证”的基本民事诉讼举证规则，即《行政协议司法解释》第10条第2款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”

（三）判决方式

 在行政机关单方撤销行政协议诉讼中，法院可以作出撤销判决、确认违法判决、确认无效判决、驳回诉讼请求判决，并产生不同的法律后果。列举归纳如下：

在当事人提起的撤销行政协议诉讼中，法院可以判决撤销行政协议、确认行政协议无效或确认行政协议有效，并产生不同的法律后果。列举归纳如下：

四  余  论

根据法律规定、典型案例，参考相关的法律文献，本文梳理了与行政机关撤销行政协议有关的若干法律问题，本文认为：行政协议具有行政性、合意性的双重特征，行政机关享有行政优益权，对于行政协议的识别应结合时间、内容、目的三要素；行政机关有权单方作出撤销行政协议决定，但是该撤销决定既要符合一般行政行为应具有的职权、程序、事实等条件，又要符合民事法律规范关于可撤销法律关系的相关规定；对于行政机关作出的撤销行政协议决定，当事人有权提起行政诉讼寻求救济，其诉讼思路、审理逻辑与一般的行政处理决定诉讼、当事人提起的撤销行政协议诉讼均存在显著区别，应结合法律规定分别研判。

以上系本文就撤销行政协议决定诉讼所做的浅陋分析，实际上，行政协议诉讼尚有更多的“法律的褶皱需要熨平”，例如，关于“撤销”这一行政法的基本概念，在不同语境之下产生不同的法律内涵，行政机关在行政管理过程中撤销行政行为、法院在行政诉讼中撤销被诉行政行为、法院在行政协议诉讼中撤销行政协议、法院在行政协议诉讼中撤销“撤销行政协议决定”等，概念之间的边界、适用规则有待厘清。再如，《行政协议司法解释》规定矿业权等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议，根据文义解释，土地属于自然资源，那么国有建设用地使用权出让协议应当属于行政协议，但实践中并非如此，最高院在该问题上甚至存在相互对立的两种观点。[11]可以说，行政协议纳入行政诉讼的受案范围，使得行政诉讼在全面推进依法治国过程中必将发挥更大作用，但行政协议实践问题呈现出更为丰富多元的样态[12]，其带来的挑战与问题，需要行政法学人继续努力探究。