导 语
破产案件牵涉利益主体众多，法律关系复杂，纠纷频发，极易衍生社会问题。单一的司法权难以协调破产中各方权益平衡，单一的行政权难以解决破产中的复杂纠纷。因此，通过府院联动机制以司法权引导重整程序，以行政权整合社会资源，二者配合才能推动破产制度的市场化、法治化改革，统筹推进破产重整中法律纠纷、社会问题的双重解决，以此优化产业机构、优化营商环境。本文以府院联动机制概念为切入点，结合广达置业破产案件的实际案例，从司法权和行政权两方面探析法院在破产中的引导作用、政府在破产中的协调作用，以此论证府院联动机制在破产重整中的不可或缺性。
破产是优化社会产业结构的重要方式。在市场经济的推动下，破产案件数量不断增加。为优化营商环境，推动破产制度“市场化、法治化”改革，各地相继提出构建破产中的“府院联动”机制。府院联动机制指的是在破产案件中，坚持以管理人平衡各方权益，法院主导破产工作，政府协调公共服务，以司法权监督行政权、行政权配合司法权，优化资源配置，统筹协调各方权益，在法律框架下促使具有破产重整价值的濒危企业起死回生，不具有市场竞争力的僵尸企业清退市场，加快产业结构优化，激发市场经济活力。
府院联动机制是解决企业破产中衍生的社会问题的创新性机制，有利于高效解决企业破产中的众多问题。[1]实践中，各地已相继制定规范性文件，探索府院联动机制的高效运用。2016年，第一个省级府院联动平台在浙江省建立，明确了财政、税务、银监等不同政府职能部门在企业破产中应用方式及具体职责。而最高人民法院出台的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》中明确强调了府院联动机制的统一协调作用。随后，各地也成立了企业破产重整工作小组，加强司法与行政的协调配合，为府院联动机制在破产中的运用提供制度支撑。破产制度的法治化、市场化、规范化改革，应当将司法权与行政权有效结合，推进司法治理能力与政府治理能力的提高，促进政府法院良性互动[2]。企业破产是整合社会资源、优化营商环境、保障民生服务的重要方式之一，这既是市场竞争的反映，又是政府的公共服务的结果[3]。因此，为了保障和推动企业破产制度改革，需构建以司法权引导，行政权配合协调，管理人推进实行的制度，充分发挥府院联动的能动作用。
破产制度“法治化”的改革方向要求法院在企业破产中起到引导作用。司法权参与到破产重整制度中的方方面面，在破产程序的推进中起到了重要引导作用。法院作出受理破产并指定管理人的裁定是启动破产程序的开始；而后的债权认定、诉讼纠纷的处理、债权人会议的召开等都离不开法院的参与。除此之外，管理人还应向法院汇报职务履行情况，法院需监督跟进破产工作的进行；而破产程序的终止也需要法院作出裁定。企业破产案件中涉及主体繁多，纠纷复杂，大量的法律关系和诉讼争议亟需司法权的斡旋。因此，破产程序从“生”到“死”都需司法权的参与，法院的引导不可或缺。
但是司法权与生俱来的独立性、被动性和消极性决定其在企业破产中只能起到引导作用而不能解决其衍生的社会问题。司法权的独立性使得其能够独立处理企业破产中的诉讼纠纷，但无法协调税务局、住建局等各个政府职能部门处理企业税务、社会稳定等社会事务；司法权的被动性和消极性决定其只能在被请求的时候启动处理纠纷，而不能像行政权一样预先整合行政资源，主动协调企业破产中的各方权益，以避免社会维稳事件的产生。
2、政府在破产中的协调作用
破产制度“市场化”的改革方向要求政府在企业破产中起到统筹协调作用。但仅仅依靠单一司法力量无法提升破产案件的质效，只有充分发挥政府的综合协调作用才能更高效解决破产重整过程中的各种疑难杂症。破产重整中的众多环节和繁杂流程均涉及政府部门的主动担当作为，企业职工的安置涉及地方就业、企业税收办理涉及地方财政、工商信息变更离不开市场监管。房地产企业破产项目由于牵涉面广，还可能涉及社会维稳事件。因此，企业破产的一举一动都离不开政府部门的监管和协助，破产重整进程中政府部门的缺位会使企业破产的推进举步维艰。现实中，部分地方政府权责不明，职能不清，界限不明，相互推诿等原因使得政府职能部门无法主动发挥协调各方的积极作用，进而导致陷入破产重整的僵局。
政府职能部门的缺位会引发企业破产重整的种种障碍，但是政府职能部门的过度干预也不利于企业破产重整的推进。破产重整作为企业退市的重要方式之一，必然受到市场经济的影响，也必将通过社会资源整合等方式影响市场经济，优化市场产业结构。政府职能部门的过度干预不利于发挥破产重整在市场经济下的“优胜劣汰”机制作用，不符合市场化、法治化、规范化的破产制度改革要求。市场化破产制度改革离不开多个行政职能部门的服务，为促进行政资源的整合，府院联动作用的发挥应当建立信息互通机制、服务协调机制、维稳保障机制等。[4]
市场化、法治化的破产改革要求司法机关引导，行政机关配合，发挥府院联动的能动作用，构建完整、高效的破产制度。整体来看，部分地方破产工作出现“单打独斗”现象，并未形成联动机制[5]。而部分地区已经推出相应的府院联动平台，在企业破产案件中也开始运用府院联动机制以推进企业破产。笔者以四川广达置业有限公司（以下简称“广达置业”）破产案件为例，浅论府院联动机制的重要性。作为金堂县首例房地产开发企业破产重整案件，亦是金堂地区规模较大的烂尾楼重整案件，广达置业案件堪称府院联动机制运用下的典型案例。为延续项目经营开发，广达置业不断加大外部融资，导致债务负担严重，公司经营状况恶化，无法按期向购房人交付物业，后经广达置业自行申请，金堂县人民法院决定广达置业先行进入预重整程序，并于2021年6月15日裁定正式受理广达置业公司重整案，指定泰和泰律师事务所与四川中砝会计师事务所有限责任公司为广达置业重整期间联合管理人。泰和泰团队作为管理人进场后，在金堂县法院的指导和金堂县政府职能部门的协调下，积极开展各项工作，尽力维护全体债权人的合法权益。首先，识别真实购房户，建立债权表格。经管理人调查发现，广达置业在资金链断裂后，出现大量以房抵债情况，该类债权人与广达置业之间并无实际购房款转账记录，并非真实购房户。为维护债权人的合法权益，经过与法院的充分沟通，管理人结合申报资料和资金往来记录，筛选该类债权并制作真实购房户债权表，为后续制定债权清偿方案奠定基础。其次，通过诉讼方式处理重整过程中的各种纠纷。重整过程中，因与广达置业复杂法律关系，出现大量破产债权确认、商品房销售合同等纠纷。金堂县法院通过审理分析，对一些关键纷争的认定提供了解决方式。除此之外，在解除查封和抵押方面，府院联动机制也为管理人的工作提高了效率。重整计划通过后，管理人依法向金堂县法院申请解除广达置业资产的查封、抵押，大大节省了时间、提高了效率。除了金堂县法院的引导推动，政府职能部门在广达置业破产案件中也充分发挥了协调作用。由于广达置业属于房地产企业破产项目，涉及大量购房人问题，易衍生社会维稳事件。其中部分购房户签订商品房买卖合同后未进行网签备案，金堂县委、政法委、住建部门等成立专门维稳领导小组，通过多次沟通协调，安抚购房户情绪，最大限度降低涉稳风险，最终达成一致，针对该部分购房人，经管理人审核确认且在满足条件后，广达置业将为其办理商品房买卖合同的网签备案，以解决购房户的办证需求。除此之外，广达置业进入执行监督期后，县应急处置中心、住建局等职能机构仍通过协调会等方式建立信息互通机制，跟进项目进度，推进重整计划的执行，最大限度避免二次烂尾的情况出现。广达置业破产案件债务规模庞大、债权人范围广泛、债权类型复杂，社会关注度高，为避免因无法交房而衍生的社会问题，管理人作为沟通债权人、债务人、法院、政府职能部门等主体的桥梁，积极运用府院联动机制及其他手段并行的方式重塑公司竞争力，最大限度维护了全体债权人合法权益，最终使得广达置业重整进入执行阶段。综上所述，广达置业破产重整案例充分说明市场化、法治化的破产改革方向要求在破产中构建府院联动机制，充分发挥法院的引导作用，政府的协调作用。法院的缺位不利于解决破产重整中的繁杂诉讼纠纷，也不利于推进破产程序的进行；政府职能部门的缺位不利于整合行政资源以解决破产衍生的社会问题。因此，必须由司法机关引导，行政机关协调，两者积极配合，充分发挥府院联动机制的作用，才能发挥破产在市场经济下整合社会资源、调整产业结构的作用，最终优化营商环境，促进社会经济发展。
注 释
[1]王欣新.府院联动机制与破产案件审理[N].人民法院报,2018(7).
[2]公丕潜, 范一辰. 府院互动新机制:行政审判白皮书制度的治理功能[J]. 学术交流, 2021(3):10.
[3]黄贤华. 破产管理人对府院协调机制的弥合作用[J]. 中国注册 会计师, 2020(3):5.
[4]陆晓燕. "府院联动"的建构与边界——围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开[J]. 法律适用, 2020(17):11.
[5]刘潇龙. 房地产企业破产重整"府院联动"模式的构建[J]. 区域治理, 2021(15):2.
