（一）反馈问询问题
发行人的合法合规问题一直都是首发上市和再融资审核监管的重要关注问题，反馈一般都会问询发行人是否存在重大违法行为情况。问询主要形式为“是否存在（环保领域或安全生产领域等）行政处罚，行政处罚的具体事由，处罚情况及整改情况，是否严重环境污染、构成严重损害投资者合法权益、上市公司利益或者社会公共利益的重大违法行为。”
（二）相关法规解读
1.相关法律规定
（1）《首次公开发行股票注册管理办法》
第十三条发行人生产经营符合法律、行政法规的规定，符合国家产业政策。
最近三年内，发行人及其控股股东、实际控制人不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，不存在欺诈发行、重大信息披露违法或者其他涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域的重大违法行为。
……
（2）《上市公司证券发行注册管理办法》
第十条上市公司存在下列情形之一的，不得向不特定对象发行股票：
……
（四）上市公司或者其控股股东、实际控制人最近三年存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者存在严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的重大违法行为。”
第十一条规定“上市公司存在下列情形之一的，不得向特定对象发行股票：
……
（五）控股股东、实际控制人最近三年存在严重损害上市公司利益或者投资者合法权益的重大违法行为；
（六）最近三年存在严重损害投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为。
（3）《<首次公开发行股票注册管理办法>第十二条、第十三条、第三十一条、第四十四条、第四十五条和<公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第57号——招股说明书>第七条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第17号》
三、关于《首次公开发行股票注册管理办法》第十三条“国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域的重大违法行为”的理解与适用
《首次公开发行股票注册管理办法》第十三条规定，最近三年内，发行人及其控股股东、实际控制人不存在“其他涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域的重大违法行为”。现提出如下适用意见：
（一）涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域的重大违法行为是指发行人及其控股股东、实际控制人违反相关领域法律、行政法规或者规章，受到刑事处罚或者情节严重行政处罚的行为。
有以下情形之一且中介机构出具明确核查结论的，可以不认定为重大违法行为：
1．违法行为轻微、罚款数额较小；
2．相关处罚依据未认定该行为属于情节严重的情形；
3．有权机关证明该行为不属于重大违法。
违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等并被处罚的，不适用上述规定。
（二）发行人合并报表范围内的各级子公司，如对发行人主营业务收入或者净利润不具有重要影响（占比不超过百分之五），其违法行为可不视为发行人本身存在重大违法行为，但相关违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等的除外。
如被处罚主体为发行人收购而来，且相关处罚于发行人收购完成之前已执行完毕，原则上不视为发行人存在重大违法行为。
但发行人主营业务收入和净利润主要来源于被处罚主体或者相关违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等的除外。
（三）最近三年从刑罚执行完毕或者行政处罚执行完毕之日起计算三十六个月。
（四）保荐机构和发行人律师应当对发行人及其控股股东、实际控制人是否存在上述事项进行核查，并对是否构成重大违法行为及发行上市的法律障碍发表明确意见。
(4)《<上市公司证券发行注册管理办法>第九条、第十条、第十一条、第十三条、第四十条、第五十七条、第六十条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第18号》
二、关于第十条“严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的重大违法行为”、第十一条“严重损害上市公司利益或者投资者合法权益的重大违法行为”和“严重损害投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为”的理解与适用
《上市公司证券发行注册管理办法》第十条规定，上市公司及其控股股东、实际控制人最近三年“存在严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的重大违法行为”的，不得向不特定对象发行股票；第十一条规定，上市公司“控股股东、实际控制人最近三年存在严重损害上市公司利益或者投资者合法权益的重大违法行为”的，或者上市公司“最近三年存在严重损害投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为”的，不得向特定对象发行股票。现提出如下适用意见：
（一）重大违法行为的认定标准
1．“重大违法行为”是指违反法律、行政法规或者规章，受到刑事处罚或者情节严重行政处罚的行为。
2．有以下情形之一且中介机构出具明确核查结论的，可以不认定为重大违法行为：
(1)违法行为轻微、罚款金额较小；
(2)相关处罚依据未认定该行为属于情节严重的情形；
(3)有权机关证明该行为不属于重大违法行为。
违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等的除外。
3．发行人合并报表范围内的各级子公司，如对发行人主营业务收入和净利润不具有重要影响（占比不超过百分之五），其违法行为可不视为发行人存在重大违法行为，但违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等的除外。
4．如被处罚主体为发行人收购而来，且相关处罚于发行人收购完成之前已执行完毕，原则上不视为发行人存在相关情形。但上市公司主营业务收入和净利润主要来源于被处罚主体或者违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡、社会影响恶劣等的除外。
5．最近三年从刑罚执行完毕或者行政处罚执行完毕之日起计算三十六个月。
（二）严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的判断标准
对于严重损害上市公司利益、投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为，需根据行为性质、主观恶性程度、社会影响等具体情况综合判断。
在国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域存在重大违法行为的，原则上构成严重损害社会公共利益的违法行为。
上市公司及其控股股东、实际控制人存在欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、操纵市场等行为的，原则上构成严重损害上市公司利益和投资者合法权益的违法行为。
（三）保荐机构和律师应当对上市公司及其控股股东、实际控制人是否存在上述事项进行核查，并对是否构成严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的重大违法行为及本次再融资的法律障碍发表明确意见。
2.法规解读
在企业首发上市或再融资时，首先应当对其存在的行政处罚进行披露，然后再分析和判断是否构成重大违法行为。“重大违法行为”是指违反法律、行政法规或者规章，受到刑事处罚或者情节严重行政处罚的行为；“严重损害社会公共利益的违法行为”是指在国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域存在重大违法行为；“严重损害上市公司利益和投资者合法权益的违法行为”是指上市公司及其控股股东、实际控制人存在欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、操纵市场等行为。
在论证不构成重大违法行为时，主要从以下几个维度进行论证：
（1）违法行为轻微、罚款金额较小，不存在导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等情形；
（2）相关处罚依据未认定该行为属于情节严重的情形，不存在导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等情形；
（3）有权机关证明该行为不属于重大违法行为，不存在导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等情形；
（4）发行人合并报表范围内的各级子公司，如对发行人主营业务收入和净利润不具有重要影响（占比不超过百分之五），其违法行为可不视为发行人存在重大违法行为，且违法行为不存在导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等情形；
（5） 如被处罚主体为发行人收购而来，且相关处罚于发行人收购完成之前已执行完毕，原则上不视为发行人存在相关情形，且上市公司主营业务收入和净利润主要不来源于被处罚主体，且违法行为不存在导致严重环境污染、重大人员伤亡、社会影响恶劣等情形。
参考案例1：冠石科技（605588）首轮问询反馈
（1）问询问题
问题7、关于合规与内控
根据申报材料，
1）报告期内，发行人子公司因消防事项受到1次行政处罚；2）发行人及其高管受到交易所1次监管警示。
请发行人说明：……（2）报告期内所涉行政处罚的具体事由、处罚情况及整改情况，是否构成严重损害投资者合法权益、上市公司利益或者社会公共利益的重大违法行为；……
（2）发行人律师回复
报告期内所涉行政处罚的具体事由、处罚情况及整改情况，是否构成严重损害投资者合法权益、上市公司利益或者社会公共利益的重大违法行为：
1、报告期内所涉行政处罚的具体事由、处罚情况及整改情况
（1）行政处罚事由
2023年4月6日，南京经济技术开发区消防救援大队向冠石科技之全资子公司金世通出具了《行政处罚决定书》（宁经消行罚决字[2023]第0018号）。2023年3月13日，消防监督员在对金世通进行检查，发现金世通1号厂房东侧两处手动报警器故障不亮，该行为违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第二项之规定。
（2）处罚情况
根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第一项之规定，南京经济技术开发区消防救援大队给予金世通罚款人民币10,000元整的行政处罚。
（3）整改情况
收到南京经济技术开发区消防救援大队检查出的问题后，金世通协同消防维保单位对故障进行了排查和维修，及时恢复正常使用，并于2023年3月20日向南京市经济技术开发区消防救援大队提交了整改报告。
2023年5月12日，金世通缴纳了罚款。
2、上述行政处罚不构成严重损害投资者合法权益、上市公司利益或者社会公共利益的重大违法行为
（1）相关法律法规的规定
①《中华人民共和国消防法（2021修正）》的规定
《中华人民共和国消防法（2021修正）》第六十条的规定：
“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；……”
②《上市公司证券发行注册管理办法》的规定
《上市公司证券发行注册管理办法》规定：
“第十一条上市公司存在下列情形之一的，不得向特定对象发行股票：……
（六）最近三年存在严重损害投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为。”
③《证券期货法律适用意见第18号》的规定
中国证监会于2023年2月发布的《＜上市公司证券发行注册管理办法＞第九条、第十条、第十一条、第十三条、第四十条、第五十七条、第六十条有关规定的适用意见——证券期货法律适用意见第18号》第2条对“严重损害投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为”提出如下适用意见：
“（一）重大违法行为的认定标准
1、‘重大违法行为’是指违反法律、行政法规或者规章，受到刑事处罚或者情节严重行政处罚的行为。
2、有以下情形之一且中介机构出具明确核查结论的，可以不认定为重大违法行为：
（1）违法行为轻微、罚款金额较小；
（2）相关处罚依据未认定该行为属于情节严重的情形；
（3）有权机关证明该行为不属于重大违法行为。
违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等的除外。
3、发行人合并报表范围内的各级子公司，如对发行人主营业务收入和净利润不具有重要影响（占比不超过百分之五），其违法行为可不视为发行人存在重大违法行为，但违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等的除外。
4、如被处罚主体为发行人收购而来，且相关处罚于发行人收购完成之前已执行完毕，原则上不视为发行人存在相关情形。但上市公司主营业务收入和净利润主要来源于被处罚主体或者违法行为导致严重环境污染、重大人员伤亡、社会影响恶劣等的除外。
5、最近三年从刑罚执行完毕或者行政处罚执行完毕之日起计算三十六个月。
（二）严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的判断标准对于严重损害上市公司利益、投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为，需根据行为性质、主观恶性程度、社会影响等具体情况综合判断。
在国家安全、公共安全、生态安全、生产安全、公众健康安全等领域存在重大违法行为的，原则上构成严重损害社会公共利益的违法行为。
上市公司及其控股股东、实际控制人存在欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、操纵市场等行为的，原则上构成严重损害上市公司利益和投资者合法权益的违法行为。
（三）保荐机构和律师应当对上市公司及其控股股东、实际控制人是否存在上述事项进行核查，并对是否构成严重损害上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益的重大违法行为及本次再融资的法律障碍发表明确意见。”
（2）上述行政处罚不构成严重损害投资者合法权益、上市公司利益或者社会公共利益的重大违法行为
金世通所受行政处罚金额较小，属于《中华人民共和国消防法（2021修正）》第六十条规定的罚则区间内的较低金额，违法行为轻微，行政处罚所依据的《中华人民共和国消防法（2021修正）》及行政处罚文书未认定金世通违法行为属于情节严重的情形，且未导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等严重后果。
根据《证券期货法律适用意见第18号》提出的重大违法行为的认定标准，金世通的上述行为不属于严重损害投资者合法权益或者社会公共利益的重大违法行为。
经核查，保荐机构和发行人律师认为：……2、报告期内所涉行政处罚的已完成整改，不构成严重损害投资者合法权益、上市公司利益或者社会公共利益的重大违法行为。
参考案例2：冠石科技（605588）首轮问询反馈
（1）问询问题
问题1：
发行人主要从事塑料和橡胶改性剂产品的研发、生产和销售，根据《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017），公司所属行业为“C2661化学试剂和助剂制造”。申报材料称，本次募投项目年产20万吨ACM及20万吨橡胶胶片项目属于对现有业务的扩产与升级。此外，发行人因违反《山东省大气污染防治条例》第三十三条的规定，于2021年7月12日被潍坊市生态环境局处以罚款人民币14万元。
请发行人补充说明：……（10）发行人最近36个月是否存在受到环保领域行政处罚的情况，是否构成重大违法行为，或是否存在导致严重环境污染，严重损害社会公共利益的违法行为；……
（2）发行人律师回复
（一）发行人最近36个月存在受到环保领域行政处罚的情况，但不构成重大违法违规
1、发行人最近36个月存在受到环保领域行政处罚的情况
自报告期初至本回复报告出具之日，发行人及子公司存在1项环保领域行政处罚事项，具体如下：
2021年7月12日，潍坊市生态环境局作出《行政处罚决定书》（潍环罚字〔2021〕CL040号），因发行人未按照规定对不经过排气筒集中排放的大气污染物采取必要的污染防治措施，违反了《山东省大气污染防治条例》第三十三条的规定，潍坊市生态环境局决定对公司处以罚款十四万元。
2、相关处罚事项不构成重大违法违规，不会对本次发行构成实质性障碍
（1）相关处罚文件未认定属于情节严重的行政处罚
《行政处罚决定书》（潍环罚字〔2021〕CL040号）未认定相关处罚事项属于情节严重的行政处罚。
（2）相关处罚依据未认定属于情节严重的情形
根据《山东省大气污染防治条例》第七十二条第一款第一项：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）排污单位未按照规定对不经过排气筒集中排放的大气污染物采取必要的污染防治措施的；”
发行人相关违法行为仅被处以罚款，且发行人已按期缴纳罚款并进行了积极整改，未发生被处以责令停产整治的严重情形。
（3）相关事项属于性质较轻、情节轻微、社会危害程度较小的违法行为根据《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息
信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号），“涉及一般失信行为的行政处罚信息主要是指对性质较轻、情节轻微、社会危害程度较小的违法失信行为的行政处罚信息”。潍坊市生态环境局昌乐分局于2022年1月批准《涉及一般失信行为行政处罚信息信用修复表》，同意发行人就相关一般失信行为完成信用修复。
综上，发行人最近36个月存在受到环保领域行政处罚的情况，但不属于对上市公司利益、投资者合法权益、社会公共利益构成严重损害的重大违法行为，不会对本次发行构成实质性障碍。
（二）发行人最近36个月不存在导致严重环境污染，严重损害社会公共利益的违法行为
除《行政处罚决定书》（潍环罚字〔2021〕CL040号）所涉及事项外，自报告期初至本回复出具之日，发行人未出现其他因违反环境保护法律法规而受到环境保护主管部门行政处罚的情形，不存在导致严重环境污染，严重损害社会公共利益的违法行为，发行人及子公司所在地生态环境主管部门已出具相关证明文件，具体如下：
潍坊市生态环境局昌乐分局于2023年7月7日出具证明文件，确认“日科化学所有项目依法办理了环评和排污许可手续，并通过了环保验收，2020年以来，未发生较大及以上突发环境事件。”
滨州市生态环境局沾化分局分别于2023年6月9日、2023年9月4日出具证明文件，确认“日科橡塑自2020年1月1日至今，在生产过程中一直遵守有关环境保护法律、法规和规范性文件的要求，未发生违反环境保护法律、法规、规章和规范性文件规定的违法行为，不存在因违反环境保护法律、法规、规章和规范性文件而受到行政处罚的情形。”
临沂市生态环境局平邑县分局分别于2023年6月2日、2023年8月23日出具证明文件，确认“2022年9月26日至今，山东汇丰新材料科技有限公司（现为：山东吉布斯新材料有限公司）不存在被本局给予重大行政处罚的情况。”
东营市生态环境局东营港经济开发区分局分别于2023年6月1日、2023年8月23日出具证明文件，确认“2021年1月1日至今，山东启恒新材料有限公司不存在因违反环境保护法律、法规、规章和规范性文件受到处罚的情况。”
综上，发行人最近36个月不存在导致严重环境污染，严重损害社会公共利益的违法行为。