高精地图在车企推进自动驾驶智能化战略中发挥着举足轻重的作用。然而，目前高精地图测绘活动在严格的强监管之下，对于自动驾驶企业/车企而言，无论是自行还是通过关联方申请或收购有相应测绘资质的主体以取得测绘资质，都面临着监管审批的高度不确定性。
因此，近年来自动驾驶企业/车企更多地是通过图商合作模式解决测绘资质问题，即自动驾驶企业/车企委托有相应测绘资质的单位进行相关测绘活动。
在此合作模式下，自动驾驶企业/车企需关注与测绘活动相关的监管要求，即相关测绘活动须由图商独立从事和开展，相关地图数据的对外提供和共享应按照涉密测绘成果进行管理并取得相关测绘地理信息行政主管部门的批准，且不得在相关测试中允许超出范围的人员（如非图商人员）接触地图数据；但除此之外，还需特别注意地图使用的合规红线要求，避免使用“问题地图”，即不要使用未经审核的地图、需使用有审图号的地图以及使用时不要擅自标注、移除或删改涉密或敏感信息，不得损害国家主权与尊严等，以免面临行政处罚等法律责任风险。
本文旨在对地图使用的合规要点进行梳理分析，归纳规范使用地图的具体要求以及使用“问题地图”的法律责任与风险。
01 规范 使用地图的合规要点
▶如何规范使用地图
根据《测绘法》、《地图管理条例》、《地图审核管理条例》以及《公开地图内容表示规范》的规定，需重点关注以下要求：
1、地图表示内容中不得含有不得表示的内容
根据《地图管理条例》，地图不得表示危害国家统一、主权和领土完整，危害国家安全、损害国家荣誉和利益，影响民族团结、侵害民族风俗习惯以及属于国家秘密的内容。
2、地图需完整准确反映中国领土范围
地图应当准确反映中国领土范围，不得擅自篡改，需确保地图内容不得影响中国领土的完整表达。中国全图不得压盖重要岛屿等涉及国家主权的重要内容，应当表示南海诸岛、钓鱼岛及其附属岛屿等重要岛屿；应当按照中国国界线画法标准样图绘制中华人民共和国国界；在使用缩小比例尺的地图时，尤其需要注意不能忽视中国疆域的完整以及需要按原始比例调整地图避免导致地图变形，否则可能因漏绘部分地区或使用变形地图而招致行政处罚。
此外，针对钓鱼岛及其附属岛屿，其地图表示还需遵守以下要求：
（1）比例尺大于1：1亿，且图幅范围包括钓鱼岛及其附属岛屿的地图，应当表示钓鱼岛及其附属岛屿；
（2）比例尺等于或者小于1：1亿的地图以及未表示国界或者领土范围的地图，可不表示钓鱼岛及其附属岛屿。
3、企业应当使用有有效审图号的地图并明确标注所使用地图的审图号
在互联网中使用中国地图或使用网络地图，应以国家基础地理信息平台上的网络地图为准。 我国实行地图审核制度，除相关政策法规明确无需审核的类型（《地图审核管理规定》第六条），向社会公开的地图，均应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核。同时，需注意，即使使用前述无需审核的地图类型，如需在原图上进行改动的，则亦属须提交审核的地图之列。 ▶常见的“问题地图”情形 结合实践中“问题地图”的处罚案例，通常“问题地图”主要有以下三类： 1、未将我国领土表示完整、准确危害国家主权和领土完整 例如：对我国台湾在地图上的表示违背“一个中国”原则；错绘、漏绘我国台湾岛、海南岛、南海诸岛、钓鱼岛及其附属岛屿等；错绘国界线将我国领土表示到国外（如藏南地区、阿克赛钦地区国界线绘制错误）；南海断续线的表示不符合国家有关规定；错将我国重要岛屿按其他国家主张名称进行标注；使用的中国地图严重变形等。 2、地图表示了不宜公开信息危害国家安全和利益 例如：在地图上表示了涉军等敏感或涉密信息以及不能对外公开的内容等。 3、其他不符合地图管理有关规定的地图和行为 例如：未依法履行地图审核程序；未标注审图号；其他国家和地区表示不符合我国政治外交主张和有关规定等。 02 使用“问题地图”的法律责任 “问题地图”事关国家主权、安全和利益。若企业在业务中使用“问题地图”，可能因违反《测绘法》、《地图管理条例》、《广告法》及货物进出口管理等相关法律法规，而面临行政处罚，构成犯罪的还会被追究相应的刑事责任。 1、“问题地图”使用违反《测绘法》与《地图管理条例》的法律责任 根据《地图管理条例》的规定，违反规定使用“问题地图”，将受到的行政处罚主要包括：罚款；责令改正；给予警告；没收违法地图或者附着地图图形的产品；有违法所得的，没收违法所得。 案例： 2022年，天津市津鑫钢联钢管贸易有限公司于公司网站登载的地图未向有审核权的测绘地理信息行政主管部门申请审核；缺少审图号；中国版图图片漏绘我国钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿；世界版图图片漏绘我国钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿，错绘阿克赛钦地区、藏南地区国界线的违法行为，违反了《测绘法》第三十八条和《地图管理条例》第十五条、第二十四条的规定。根据《中华人民共和国测绘法》第六十二条及《地图管理条例》第四十九条的规定，决定处罚如下：对上述违法行为给予警告，并处3.5万元罚款。 相关法律法规： 《测绘法》 第六十二条 违反本法规定，编制、出版、展示、登载、更新的地图或者互联网地图服务不符合国家有关地图管理规定的，依法给予行政处罚、处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 《地图管理条例》 第四十九条 违反本条例规定，应当送审而未送审的，责令改正，给予警告，没收违法地图或者附着地图图形的产品，可以处10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第五十条 违反本条例规定，不需要送审的地图不符合国家有关标准和规定的，责令改正，给予警告，没收违法地图或者附着地图图形的产品，可以处10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以向社会通报；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第五十四条 违反本条例规定，互联网地图服务单位使用未经依法审核批准的地图提供服务，或者未对互联网地图新增内容进行核查校对的，责令改正，给予警告，可以处20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销测绘资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 2、“问题地图”使用违反《广告法》的法律责任 实务中，因使用“问题地图”被认定构成违法广告的情形较多。企业若将地图使用在其通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告中的，则具有广告性质。《广告法》第九条规定，广告不得有损害国家的尊严或者利益的情形。如在广告中使用漏绘钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿，错绘阿克赛钦地区、藏南地区国界线等“问题地图”，即属于《广告法》第九条所禁止的情形。若构成违法广告，则将由市场监管部门进行处理，且处罚较重。其中，涉“问题地图”类广告的处罚类型最常见的是罚款，此外，行政处罚部门会视情况对广告主、广告发布者处以责令停止发布、责令消除影响等处罚。 其中，《广告法》第五十七条中规定的“二十万元以上一百万元以下”的罚款区间较大，在实务中赋予了行政执法部门较大的自由裁量空间，在个案中不存在绝对标准。影响罚款金额的因素较多。例如广告发布的形式、广告的影响力、案发后当事人是否有积极配合调查和消除影响的行为等都会影响判罚金额的确定。如当事人在案发后积极配合调查、主动消除影响，则有关部门通常会依法从轻、减轻处罚。 案例1 2021年曹操出行关联公司杭州优行科技有限公司因错误使用地图构成广告违法行为，遭受行政处罚，被责令停止发布广告并罚款20万元。行政处罚决定书显示的主要违法事实为：涉案杂志广告上使用的中国地图 “存在漏绘阿克赛钦，藏南地区、钓鱼岛、赤尾屿及南海诸岛的问题”，违反《地图管理条例》第八条及第二十四条的有关规定；且当事人作为广告主，没有尽到谨慎审核责任义务。 案例2 在上海铁路文化广告发展有限公司为华夏幸福基业股份有限公司发布由华铁传媒集团有限公司承揽的含错版中华人民共和国地图的广告案中，三家公司都受到了严格的行政处罚：广告主华夏幸福基业股份有限公司被罚款80万元；广告经营者华铁传媒集团有限公司被罚款45万元并没收广告费用25263.68 元；广告发布者上海铁路文化广告发展有限公司被罚款 20万元、没收广告费用13662.35 元并责令停止发布。 相关法律法规： 《广告法》 第九条 广告不得有下列情形：……（四）损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密；……（十一）法律、行政法规规定禁止的其他情形。 第五十七条 有下列行为之一的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件：（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的；…… 03“问题地图”使用违反海关和进出口监管要求 各地自然资源部门和国家安全机关近年来针对“问题地图”的查处开展过多项联合执法行动。正确的国家版图是国家主权和领土完整的象征，不符合我国公开地图内容管理规定的印刷品和出版物，一律禁止印制和进出口，否则将违反我国海关货物进出口管理规定，而被禁止进出口。 案例1： 2024年5月，秦皇岛海关关员在对入境行李物品实施检查时，查获“问题地图”6张。上述地图存在错将我国台湾省按国家名称标注，漏绘我国南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿，错绘藏南地区国界线等问题，涉嫌危害我国国家统一、主权和领土完整。海关依法对上述物品进行扣留。 案例2： 2023年7月26日，某货物出口公司在成都双流机场海关出口一批货物到埃及。经成都双流机场海关查验发现上述货物中的“杂志”实际为旅行游记本，内附有地图。经送检，上述商品中的地图均为问题地图,且该批地图未见审核批准文件和标注审图号，属于国家禁止进出境货物。成都双流机场海关认定该行为违反《海关法》第二十四条之规定，依《海关行政处罚实施条例》第十三条对出口人作出罚款行政处罚。 相关法律法规： 《中华人民共和国海关进出境印刷品及音像制品监管办法》 第三条 进出境印刷品及音像制品的收发货人、所有人及其代理人，应当依法如实向海关申报，并且接受海关监管。 第四条 载有下列内容之一的印刷品及音像制品，禁止进境： （一）反对宪法确定的基本原则的； 第十九条规定：运输、携带、邮寄国家禁止进出境的印刷品及音像制品进出境，如实向海关申报的，予以收缴，或者责令退回，或者在海关监管下予以销毁或者进行技术处理。 《海关法》 第二十四条 进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规定。 《地图管理条例》 第二十四条 任何单位和个人不得出版、展示、登载、销售、进口、出口不符合国家有关标准和规定的地图，不得携带、寄递不符合国家有关标准和规定的地图进出境。进口、出口地图的，应当向海关提交地图审核批准文件和审图号 除上述海关行政处罚外，如构成走私，则按照我国《刑法》第一百五十一条走私国家禁止进出口的货物、物品罪的规定，可能面临罚金和/或处五年以上有期徒刑的刑事处罚。 综上所述，使用错误的地图存在重大法律风险，企业在日常商业活动以及进出口业务中规范使用地图的重要性不容忽视。“问题地图”使用极易引起政府及社会公众的关注，不仅可能会招来严重的行政处罚，还会对企业的声誉造成不良社会影响而引起商业损失。企业在地图使用中，无论是否具有广告性质，均需符合相关规范要求，确保地图使用合规。
（二）危害国家统一、主权和领土完整的；……