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法律解读:“钻石公主海上隔离”的是与非

2020-03-02    浏览次数:296 作者:刘筱禹

一、事件回顾


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(图片来源:NBC News)

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二、日本在本次事件中的“角色”分析

前提:下文中提及的《1982年联合国海洋法公约》(下文简称《联合国海洋法公约》)和《国际卫生条例(2005)》(下文简称《国际卫生条例》),钻石公主号的船旗国英国以及港口国日本均为缔约国。

 

(一)日本的沿海国“角色”

1.沿海国相关国际公约及法规在本次事件视角下的解读

《联合国海洋法公约》第二条第1款:沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域,在群岛国的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域,称为领海。

《联合国海洋法公约》第十一条:为了划定领海的目的,构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部分。近岸设施和人工岛屿不应视为永久海港工程。

《联合国海洋法公约》第十七条:在本公约的限制下,所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利。

解读:国际公法概念下,日本对其领海及港口具有主权,具有独占性和排他性,且在已有离船人员确诊新冠肺炎的情形下,钻石公主号无害通过权的行使遇到障碍,若仅在82年海洋公约的视角下,日本可以拒绝其进入其领海。

《国际卫生条例》第二十八条:入境口岸的船舶和飞机:除另有规定外,不应当因公共卫生原因而阻止船舶或飞机在任何入境口岸停靠。但是,如果入境口岸不具备执行卫生措施的能力,可命令船舶或飞机在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸,除非该船舶或飞机有会使更改航程不安全的操作问题。

《国际卫生条例》第四十三条:本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件,根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施…

《国际卫生条例》第二十七条:如果在交通工具上发现有临床体征或症状和基于公共卫生风险事实或证据的信息,包括感染源和污染源,主管当局应该认为该交通工具受染…主管当局可执行补充卫生措施,包括必要时隔离交通工具,以防止疾病传播…

解读:在疫情的大背景下,日本作为《国际卫生条例》的缔约国,按照条例规定,允许钻石公主号进入领海并且采取隔离交通工具措施。

 

 

2.日本是否尽到了沿海国的角色义务

在此次事件中,日本可以以《联合国海洋法公约》的17-19条所规定的无害通过权以及《国际卫生条例》所规定的“对于船舶入境,当口岸不具备执行卫生措施的能力的情形时可以拒绝停靠”为由,拒绝钻石公主号入境。虽然横滨为本次航行终点港口且船舶内不乏日本公民,但考虑到新冠肺炎的传染性极强,且潜伏期较长,对于船上人员的感染情况难以控制,港口当前是否具备执行卫生措施的能力不可预知,允许船舶停靠,可能导致疫情扩散,对国家的卫生安全造成威胁。

日本政府最终选择了“不靠岸隔离检疫,隔离期满后有条件分批下船”的做法,此做法较为折中也符合《国际卫生条例》第二十七条的规定,虽然后续的时间里,钻石公主号被感染人员人数每日剧增,有人认为邮轮的结构不适合作为隔离场所,日本的海上隔离做法导致了确诊人数的激增。港口执行卫生措施的能力、船舶隔离环境、船上人员国籍的多样性以及新冠病毒的高传染性等因素,可能都是日本政府在采取措施前考量的因素,措施是否恰当还需要进一步考究,但仅从沿海国的角色义务来说,日本的做法符合《国际卫生条例》的规定。

 

(二)日本的港口国“角色”(邮轮母港)

1. 国际邮轮母港

国际邮轮母港一直是世界各地沿海城市竞争的主战场,本次疫情中的钻石公主号的所有者即国际邮轮三巨头之一,嘉年华集团。横滨港作为邮轮母港,日本政府在投资合作层面,可能对于船东,具有一定的投资保护义务。

 

2.日本是否尽到了港口国的角色义务

目前,日本政府的对外口径仍然还在论证其非船旗国,故而没有国际法上的相关义务。允许邮轮靠岸、承担乘务员及乘客的检查和提供生活支持,并非国际法上的义务。这是基于近半数乘客是日本人这一情况而作出的判断。日本政府相关人士还表示,“本来是可以拒绝邮轮靠岸的”。

但不论是站在国际公法层面的沿海国角度,还是站在邮轮母港的市场竞争角度,笔者认为日本政府都应针对此次防疫隔离措施的合理性、合法性、适当性作出解释。对于船东来说,需要根据日本政府的解释来评估其是否已尽力履行了投资保护义务;对于邮轮乘客来说,《国际卫生条例》要求缔约国在对旅客进行医学检查时需采用对旅行者“创伤性和侵扰性”最小的方式,日本政府的措施是否符合条例规定,也需要给乘客们一个完整的说明与解释。

 

(三)日本作为非船旗国挑大梁是出于人道主义还是义务使然?

1. 相关国际公约及法规在本次事件视角下的解读

《联合国海洋法公约》第九十一条第1款:每个国家应确定对船舶给予国籍。船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的权利的条件。船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。国家和船舶之间必须有真正联系。

《联合国海洋法公约》第九十四条第1款:每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。

解读:根据《联合国海洋法公约》规定,英国作为钻石公主号的船旗国,应当对其行政、技术及社会事项有效地行使管辖权以及有效地进行监管。

《国际卫生条例》第二十七条:如果在交通工具上发现有临床体征或症状和基于公共卫生风险事实或证据的信息,包括感染源和污染源,主管当局应该认为该交通工具受染…主管当局可执行补充卫生措施,包括必要时隔离交通工具,以防止疾病传播…

《国际卫生条例》第二十八条:入境口岸的船舶和飞机:除另有规定外,不应当因公共卫生原因而阻止船舶在任何入境口岸停靠。但是,如果入境口岸不具备执行卫生措施的能力,可命令船舶在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸,除非该船舶有会使更改航程不安全的操作问题。

解读:根据《国际卫生条例》,日本作为沿海国,在允许钻石公主号进入领海的情况下,可以视为放弃了“不具备执行卫生措施的能力”的除外条件,主动承担起了一定的防疫检疫义务。

 

2.日本在本次事件中,不是船旗国,在海洋法公约以及可能满足卫生条例规定的“入境口岸不具备执行卫生措施的能力”的视角下,没有相应的国际法义务。但在其允许钻石公主号进入其领海后,就应视为自动放弃了“入境口岸不具备执行卫生措施的能力”的除外条件,应承担起卫生条例下规定的相应义务,再结合横滨港是钻石公主号邮轮母港,日本此次应既是沿海国义务使然,也是人道主义、投资保护义务使然。

 

三、事件总结与建议

(一)船旗国与港口国的义务分配

在本次事件中,钻石公主号的船旗国为英国,港口国为日本,按照《联合国海洋法公约》第九十四条的规定,船旗国才应是对本次事件承担管理和控制义务的主体,但我们也可以通过相关的新闻报道看到,钻石公主号与英国的最明显链接可能仅是船长的国籍为英国,而母港所在地和所有者国籍均不是英国。虽然《联合国海洋法公约》第九十一条没有对“国家和船舶之间必须有真正联系”给予一个明确的标准,但在本次事件中,可能大多数人不管从便捷性角度还是从关联性角度来分析,都会认为让英国来承担相应的防疫检疫工作是不妥当的,但“船旗国管辖”已成为日本政府目前最惯常的说辞。所以结合各方收益与成本,合理分配船旗国与港口国(尤其是母港)义务,避免突发事件中的管辖混乱,将是一个有待探讨的问题。

 

(二)增加、细化国际公约的船上防疫内容

目前的四大海事公约,《国际海上人命安全公约(SOLAS)》、《海员培训、发证和值班标准国际公约(STCW)》、《国际防止船舶造成污染公约(MARPOL 73/78)》、《海事劳工公约(MLC)》,所涉及内容较多的是船舶与船员安全、防止事故及海洋污染,对于船上防疫的规范较少。而《国际卫生条例》的内容则主要涉及国际航行出入境、进出港的卫生检疫,对于船上防疫规范也处于缺失的状态。故而希望对于船上防疫的内容,相关国际组织可以有进一步的规定出台。目前,针对此次的新冠肺炎,世界卫生组织(WHO)已于2020年2月24日发布《船舶管理新冠肺炎患者/疫情操作注意事项(临时指南)》,其中就包含了“船上疫情管理计划”,国际突发卫生事件的相关通用规定笔者相信也会在不久的将来出台。

 


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