2019年10月14日，中央政治局常委、国务院总理李克强同志带领国务院多部门负责人到西安考察。第一站就来到了已有20多年历史、西安最早的安居小区——明德门小区，调研老旧小区改造工作。总理在现场指出：老旧小区改造十分必要，不仅要进行楼体管网翻新等“硬件”改造，还要根据群众需要提供养老托幼、医疗助餐等“软件”服务；老旧小区改造光政府“独唱”不行，还要充分吸引社会力量参与组成多声部“合唱”。改造后的小区不光要“好看”，关键要“好住”。

棚改工作已推进十余年，棚改和此次提出的旧城改造是什么关系呢？多声部合唱又当如何推进？旧城改造资金又从何而来？旧城改造工作对传统房企来讲是机遇还是挑战？作为常年为房地产企业提供法律服务的专业律师团队，我们对于城市更新大背景下，房地产企业如何实现成功转型亦有所思考。

一、政策调整早已让房企从黄金时代进入白银时代

近年来，随着城市化进程的发展，新增土地稀缺已成为现实。核心城市已逐渐步入存量时代，单靠招拍挂的传统拿地方式已无法满足房企对于优质土地储备的需求。房地产行业逐渐由增量市场向存量市场转变，追求增量的开发模式已日渐被盘活存量取代，以发展旧城改造为主的存量市场不断受到政策支持，旧改、存量升级为核心的城市更新已逐渐成为主流开发模式，使得更多的房企参与到城市更新和旧城改造项目中来。

2014年《国家新型城镇化规划》、2015年中央城市工作会议首次提到盘活存量和城市更新的相关概念。2017年12月，住建部首在广州、厦门、沈阳等15个城市启动城镇老旧小区改造试点工作。2018年3月5日，全国两会《政府工作报告》指出，更好的群众住房困难问题，启动新的三年棚改攻坚计划，开工580万套。2019年6月19日，李克强总理主持召开国务院常务委员会议，专题部署推进城镇老旧小区改造工作，顺应群众期盼改善居住条件。2019年7月4日，李克强总理在夏季达沃斯论坛开幕讲话中指出“改造城镇老旧小区是群众所盼，还能拉动有效投资、促进消费”。

仅就我们所在的西安市而言，西安虽不是住建部15个试点城市之一，但是也较早开启老旧小区改造的相关工作。2013年西安就已着手启动老旧小区改造提升试点工作，2015年西安市政府办公厅印发《西安市老旧住宅小区更新完善工程实施方案的通知》要求三年实施改造任务510万平方米。为破解老旧小区加建电梯难题，2017年西安市制定了《西安市老旧住宅小区加建电梯试点工作实施方案》。截至2017年底，全市累计实施143个老旧小区改造，面积546.5万平方米。2018年实施43个老旧小区改造，面积243.9万平方米。2019年2月，西安市政府出台《西安市老旧小区综合改造工作升级方案》，方案中提出，西安市将力争用3至5年时间，对全市2000年以前建成、具有合法产权、未列入危房或棚户区等拆迁改造计划、标准成套的老旧小区，根据实际情况和居民意愿进行综合改造，完善长效管理机制，将老旧小区打造成“环境整洁、配套完善、管理有序”的美丽新家园。2019年，西安市老旧小区改造工作已启动39个项目，涉及129万平方米。其中已开工12个项目，面积29.6万平方米。2019年10月12日，陕西省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会、省财政厅联合出台《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的实施意见》，确定老旧小区改造范围主要是指各城市、县城（城关镇）建成区范围内2000年以前建成、具有合法产权、配套设施不全、环境脏乱差的住宅小区以及与老旧小区直接相关的城市基础设施。优先改造无产权单位、无有效管理、无业委会的“三无”小区。基本改造政策坚持政府主导，居民参与。资金来源包括中央补助资金、地方财政配套资金、单位投资、居民出资及社会资金，这也符合总理所提出的“多声部合唱”。

二、目前城市更新的主要方式

目前中国处于快速城镇化进程中，城市设施的衰败不可避免，而大多数衰败的老旧物业却占据着城市的黄金地段，拥有较成熟的经济环境和稳定的人群基数，拥有极高的商业、资产价值。但中心城区、老城区，却也存在着产业形态老旧、基础设施老化等问题，人居环境、产业形态有待升级。

按照住建部的定义，老旧小区改造针对2000年（含）前建成的环境条件差、配套设施不全或破损严重、无障碍建设缺失、管理服务机制不健全，且未纳入棚户区改造计划的住宅小区以及住宅楼，进行不同程度改造。城市更新，则是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，建设成符合现代城市功能要求、城市形象、经济发展的一种规划建设方式。

城市更新的主要方式包括：

1、综合整治类：即在不改变建筑主体结构和使用功能的基础上，对建筑物的消防设施、基础设施和公共服务设施、沿街外立面、周围环境及建筑节能等进行改造升级。

2、功能改变类：针对不改变土地使用权权利主体和使用期限，并保留建筑物的原主体结构，改变建筑物部分或全部的使用功能。

3、拆除重建类：此类涉及可能改变土地使用权的权利主体，可能改变部分土地性质等。

老旧小区改造不同于棚改的大拆大建，更倾向于拆旧如旧，创设更宜居节能的生活环境，保持城市记忆和文脉，激活空间力量，鼓励居民消费，放大政府扶持老旧小区改造的资金效应。老旧小区的改造不仅仅是小区外观、配套设施的翻新或加装，而应因地制宜，客观分析小区的优缺点，提升社区群众居住水平，保存城市文化风貌。我们仅以北上广三座城市改造较为成功的老旧小区为例，分析这几个城市老旧小区改造的方式：

1、小修小补——以北京石景山区改造为例

以北京市石景山区为例，该区中的老旧小区多修建于20世纪80年代前后，老旧小区改造工程则以改造上下水，更换环保窗户为具体改造措施，并以居民的出资比例大小分类，提供更多的改造方案供居民选择。石景山区的改造关注了居民最亟待解决的问题，所采用的改造措施也相应具体，属于小修小补。

2、留房留人——以上海市春阳里小区改造为例

由于上海的历史建筑众多，上海市的城市更新策略经历了从“大拆大建”向“留改拆并举、以保留保护为主”的转变。2014年，上海市正式启动城市更新试点项目，并开启了历史建筑的利用探索之旅。

春阳里是上海首例保留建筑外立面并对建筑内部实施整体改造的项目,属于“留房留人”模式的典型代表。为了保护春阳里的原始构造，在对建筑物翻新过程中，春阳里项目保留复原和新材料的使用，并对居室进行简单装修。上海市春阳里的改造更加关注历史建筑的保留，并以可持续发展理念为指引，对可反复利用的材料，在拆卸下后继续利用。另一方面，春阳里的改造也对缺少的居住功能进行了关注，体现在增设保温设施，加装环保型门窗等。

3、微改造——以广州市恩宁路永庆坊的改造为例

广州市恩宁路永庆坊老旧城区改造项目则可以称作为典型的微改造工程。以文物古迹、传统文化与民间艺术相结合为改造手段，突出岭南文化特色，同时改善人居环境，保留建筑传统风貌，使得破房林立、环境脏乱的老城区成为融合商旅文住功能的复合型社区典型。

从北上广三座城市的老旧小区改造来看，其之所以成功的本质在于，改造以保留老旧小区的自身特征为基础，以人为本，以为居民提升居住品质为改造目的。在此基础上，以产业导入为提升项目综合效益的主要方式，以此区别于棚户区的简单拆迁改造。

三、政府在城市更新中扮演的角色

无论哪种更新方式，政府在其中的工作都是重中之重。鉴于目前我国尚未形成统一的法规对城市更新进行规范，仅由各地方政府根据自身特点采取不同方式自行试点，以当前城市更新项目做的比较成熟的广州、深圳、上海三地为范本，我们从律师角度出发来介绍、探讨政府及房企在城市更新项目中的角色定位，房企又将如何参与到城市更新的大合唱中。

1、政府主导型——广州实行的“三旧改造”

2009年广州市人民政府发布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》开启广州市“三旧改造”工作的序幕 。2019年广州市政府办公厅发布《广州市深入推进城市更新工作实施细则》对城市更新的工作内容进一步进行明确。

广州市对城市更新项目曾以市场主导，现已转变为政府主导的方式。市场主体基于其逐利的本性，缺乏整体对统筹规划，导致政府在出让土地时对市场主体让力过大，造成国有资产流失，这也是促使政府作出调整的原因。目前广州城市更新模式为政府主导。

2、市场主导型——深圳

深圳市早已于2009年即开始城市更新项目建设，在10余年的实践探索中，也逐步形成较为完备的法规和操作指引等制度体系。深圳市政府在城市更新模式中扮演引导的作用，市场主体主导城市更新。究其原因，是由于深圳产业基础较为雄厚，对土地收入依赖性较小，市场主体主导更能激发其参与更新项目的积极性。

3、政府与市场主体双向并举模式——上海

上海市政府于2015年发布《上海市城市更新实施办法》，正式启动城市更新项目建设，2017年11月上海市政府通过发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，明确上海市城市更新实行由政府引导，鼓励市场主体一同参与的”政府市场双向并举“模式。 

四、房企应从何处加入“合唱”？

棚改项目基于其公益目的，实行政府主导、政府投资、政府规划的运作模式。而老旧小区项目，旨在改善小区面貌改观、房屋功能，改善基础设施及优化居住环境，其资金来源范围更广。根据陕西省发布的《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的实施意见》，老旧小区改造的资金主要由中央补助资金、地方财政配套资金、单位投资、居民出资和社会资金共同组成。李克强总理所提出的“多声部合唱”则更侧重资金方面。

2019年6月19日，李克强总理主持召开国务院常务会议，全面部署推进城镇老旧小区改造试点，对试点工作作出了四方面的安排。其中针对融资方面作出重要工作指示，要创新投融资机制，将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金，鼓励金融机构和地方积极探索，运用市场化方式吸引社会力量参与。《陕西省老旧小区改造中央补助资金申报指南》中，对于老旧小区改造资金来源也明确包括中央补助资金、地方财政配套资金、单位投资、居民出资以及社会资金。

基于西安城市现状，仅以城墙内的老旧小区为例，依据西安市2002年8月1日起施行的《西安历史文化名城保护条例》要求，城内建筑限高36米，但这一部分地块位于西安核心区域，拥有较好的医疗、教育等社会资源，如仅通过简单的外观或基础设施的微改造来实现老旧小区改造的目的，则可能很难吸引到优质的房企资源。鉴于如何利用社会资源尚处于摸索阶段，仍未形成中央级别的正式法规文件，可操作性的具体方式则有赖于地方政府充分发挥智慧，充分利用房企的企业价值，发挥房企的社会价值。同样，房地产企业也需要转变观念，如何改造、经营优质的存量资产，从而实现效益、利益最大化，实现城市的有机更新，在时代的洪流中搭上城市更新的轻舟中，实现自黄金时代向白银时代的跨越。

曾经在公司年会上高喊“活下去”口号的万科，在近年的《致股东》信中表示，房地产市场单边快速上涨的“黄金时代”已经过去，现在处于“白银时代”，是一个更多变的时代、更细腻的时代，一个竞争更激烈、需要更高技术含量的时代。城市更新，是使老城区重新焕发生机，并达到拉动有效投资、促进消费的目的的有效手段。李克强总理所提出的“多声部合唱”，是对政府提出探索创建多元化融资机制的要求，对广大房企更是实现自身的迭代升级、向白银时代转型的契机。

朋友们，在城市更新项目中建立政企长效合作机制，发挥各自资源和优势，达到互利共赢是目标，但确实尚存一系列问题有待完善解决。但我们相信，通过进一步制订、明确相应法规，加强政府层面政策引领，广大房企通过与包括律师在内的专业机构协同努力，房企作为地产开发的市场主体一定能在黄金时代向白银时代转变中，成功实现转型！

泰和泰与大家携手向前！